公平获取卫星频轨的挑战与解决

就世界潮流发展情况来看，后发国家和特定地理位置的国家可以获得一些卫星频轨资源。但是，对于后发国家来说，甚至对于像中国这样具有深空探测能力的国家来说，要想获得与美国、俄罗斯、欧盟等国家或国家集团一样公平的频轨资源，都存在很大困难性，不仅仅是技术上的，更多的在于国际机制上。

如前所述，罗尔斯在提出正义理论时，提到要实现正义，必须进行社会合作而不是社会协调;合作必须有公平条件;合作者都要有行“善”的行为。而且合作还必须满足为合作进行的体制建设:要有正义的机制，且保持该机制的稳定，实现之的方式就是进行不断试错，同时要实现优先原则;并形成政治自由主义[1]。而实现这些条件，存在巨大阻力，要想现实这种规则将是漫长的过程。

一、进入太空并非易事

获得频轨资源的一个关键部分就是能够制造卫星或者能够买到卫星。在当前美国主导的反扩散体制情况下，以及在后发国家本身技术水平低下的情况下，这些国家制造、购买卫星并非容易的事情。

除了经费外，制造卫星是一项高端复杂的系统技术，涉及方方面面，后发国家难以掌握此项技术。尽管技术扩散是一个普遍的规律，可以为这些国家制造卫星提供一定的方便，但是，这只是从理论上讲的可能性，也就是说可以掌握制造卫星的理论，但是实现制造，并非一件轻松的事情，因为这涉及国家的工业水平，工业水平的改善非一朝一夕的事情。

有人提出了改变这种状况的一个方式，就是后发国家设立卫星投资储备，即后发国家组成国家集团，共同出资，共同研发卫星，共同承担研发过程中的各种技术、财政风险。这种方式可以效仿过去在农业方面的合作的经验来实现。比如，一个地区的所有奶牛农场主或者小麦农场主，共同储备他们的投资，建立当地的加工、储存设备，以便处理这些牛奶或小麦。这些设施有助于农场主获取最高可能的出售价格，也可以产生一定程度的附加价值处理过程的可能性，比方把小麦制成面粉、给牛奶进行消毒。因此，卫星合作聚合需求，并产生能力清单，可以研制出卫星[2]。此种方法当然可以尝试。只不过，把卫星合作模式与农业合作模式进行类此，有失妥当。农业的合作模式，只不过是低级形式的合作模式，所需要的技术含量不高，而对卫星来说，技术要求相当高，有时甚至苛刻。尽管在卫星合作上有成功的例子，如国际海事卫星组织(International Maritime Satellite Organization，INMARSAT)、国际卫星组织(International Satellite Organization，INTELSAT)、欧洲卫星组织 ( European Satellite Organization，EUTELSAT)，但是成功事例都有重要的太空强国或者大国的参加，如美国、欧空局。因为这些重要国家的参与，联合研制卫星当然不是问题。问题是后发国家以前没有此类相关技术，要想合作成功还有很长的路要走。

根据“后发优势”的原理，一国离前沿技术水平越远，那么该国可学的技术就越多，技术进步的潜力就越大，技术进步也就越快，直至实现赶超发达国家的人均收入水平和长期增长率。技术后发优势是客观存在的，美国取代英国成为世界老大、德国和日本在二战前赶超英国、亚洲“四小龙”等地区的崛起证明了这个客观存在。通过技术模仿的方式利用技术后发优势是一种普遍现象，落后国家可以通过技术模仿迅速缩短与发达国家的技术差距，这主要是因为与自主创新相比，技术后发优势的发挥渠道——技术引进、模仿有自己的特点，如缩短技术开发周期、降低技术开发风险等[3]。也就是说后发国家技术进步可以通过引进、消化到改进、创新，走向技术进步，而且在此过程中享有多种好处。

发达国家把工厂设在后发国家，或者干脆在后发国家设立研发中心，确实能给后发国家带来技术进步。具体表现在:其一，发达国家把先进技术带到后发国家;其二，后发国家企业面对跨国公司在本国设立企业产品的竞争，后发国家努力提高自身的技术水平，否则就会失去市场;其三，就是效仿跨国公司的一些管理方式，促进技术的发展。这些因素促进了后发国家的技术进步，确实实现了经济腾飞。如日本、亚洲“四小龙”等成功地实现了经济赶超，在人均收入和增长率上赶上甚至超过了欧美发达国家。

但是，同时我们看到跨国公司在后发国家设立工厂、研发中心，并没有让后发国家实现技术进步，经济腾飞，反而让后发国家与发达国家之间的差距越来越大。根据2002年的一项统计，1960年全球最富裕的国家瑞士的人均收入以不变价格计算为3414美元，最穷的国家坦桑尼亚的人均收入为111美元，前者是后者的31倍。而到2000年时，全球最富裕的国家则是卢森堡，人均收入为48967美元，坦桑尼亚仍然是最穷的国家，人均收入为490美元。这时的贫富差距已经从1960年的31倍扩大到将近100倍[4]。为什么会出现这种情况呢?

第一，形成了一种技术依赖。传统的理论认为后发国家技术能力提升需要依从“引进—消化、吸收—创新”的模式。但是，如果创新力度不够，反而形成技术依赖。我国的汽车产业就是遵循这一模式，但技术能力特别是自主创新能力一直没有明显的提高，反而陷入了“引进—落后—再引进—再落后”的怪圈[5]。

第二，现在的技术基本是系统集成，仿制难度巨大。过去搞技术引进，从国外买个样品，进行反向工程(reverse engineering)，把东西拆开，仔细琢磨，就能获得好多技术数据和诀窍，促进本国技术进步。日本、亚洲“四小龙”的技术进步就得益于这套办法。但是，现今就大不一样了。现今技术产品越来越复杂，不再是单一的技术简单合并而成，而是利用系统集成技术，把各个系统集成为一个整体系统，实现功能最大化。比如汽车，已经不再是最初的单一机械系统，而是机械系统、电子系统、光学系统的集合成一个整体系统。现在的高技术不在部件上，而在系统上。因此，在集成系统面前，反向工程越来越有难度。过去，我们可以仿制苏联的先进武器装备，现在我们很难做到仿制俄罗斯武器系统。

第三，现在先进国家转移到后发国家的所谓的先进技术，基本上是二流、三流技术。西方国家是绝对不会把具有竞争力的核心技术转移出去的，否则就是培育自己的竞争对手，对这些国家来说，就是巨大的经济威胁和国家安全威胁。因此，以市场换技术的想法是天真的，即使能够实现，所谓的技术也不是最核心技术。

以上几种情况，决定了后发国家(集团)进入太空是一件困难的事情。当然，随着技术的扩散，一些制造卫星的技术、工艺会普及，这些后发国家还是有可能把卫星发射升空的。

二、合作条件不公平

既然后发国家(集团)难以制造卫星，那么后发国家可否与太空大国、强国进行合作研制卫星，以便公平地获取卫星频轨资源呢? 作为卫星频轨资源分配原则的既得利益方，欧美太空强国很难与后发国家进行合作。就算这些太空强国、大国有与后发国家合作的意愿，但是后发国家要付出沉重的政治、经济代价。一旦同意，这些国家在政治、经济上被套上沉重的枷锁。我们以美国对巴基斯坦的援助为例来说明这个问题。自从2001年以来，美国给予巴基斯坦100多亿美元的援助，以犒赏巴基斯坦在“反恐战争”中的贡献。但是，这100多亿美元中的75%以上用于军事，只能购买用于反恐使用的F-16战斗机和其他装备，只有不到25%的资金用于民事与经济领域[6]。更严重的是，巴基斯坦接受这些援助，要让美军进入巴基斯坦领土，越境打击藏在巴方境内的“基地”成员。就连比较开明的奥巴马政府也把对外援助与额外条件进行挂钩。2009年奥巴马总统出访非洲，承诺美国要对非洲进行大力援助，使非洲国家摆脱贫困，促进经济繁荣，但是其前提条件是“民主”与“善治”。这两个例子虽然不是卫星领域的援助，但是说明了美国提供援助需要给受援国施加额外的条件。

奥巴马政府于2010年6月颁布了《国家太空政策》，表示与国际社会一道，进行太空合作，促进人类太空事业的发展:扩大与延伸太空的益处;进一步促进和平利用太空;增强在共享太空推动的信息方面的收集与伙伴关系[7]。但是，这在很大程度上是一个宣传口号，只不过是想占领道德制高点而已，并没有多少实质内容;如果说要有实质内容，那就是美国强调与实力相称的国家(集团)进行合作，即，美国与他国进行合作，美国必须能从中获得实质性益处，否则美国根本不会进行合作[8]。这一点从美国自私的合作“高标准”得到淋漓尽致的体现。

尽管美国航空航天局并没有明确道明国际太空合作的标准，但根据太空专家在相关会议上所表达的观点，美国科学家整理出了多个标准。(1)合作机制必须保护和促进美国利益。首先也是最重要的，任何国际合作必须保护和促进美国利益，即，任何合作机制的目标和原则必须与美国的太空政策和计划相一致，同时促进美国整体科学、安全和经济利益。(2)合作机制必须使美国在关键领域保持其独立性，即决策的独立性。在可预见的将来，美国不会参与由委员会做出预算决定和项目决定的任何合作论坛;美国必须保持行动的自由，对任何具有约束性的协议根本没有兴趣。(3)合作机制必须保障美国对合作伙伴成员国实施控制。这种控制包括两个方面:最少的预算标准和必要的技术标准;现有的成员可以同意、拒绝新成员的要求。(4)机制必须保护美国战略性技术，不让他国分享。(5)机制不能要求订立超越机构对机构层面之上的协议，即美国不会签署条约层面的协议、政府对政府的协议。(6)机制必须具有灵活性，美国不希望受制于必要的规则约束。这样的合作标准无疑是自私自利的:不仅要保持美国的战略技术，促进美国国家利益，而且还要保持美国不受协议约束，对成员国实施控制[9]。

就连像中国这样的太空大国，美国都不愿意与之合作。因为在美国看来，与中国进行太空合作对自己不会有任何实质性好处。中美两国都是航天大国，都具有深空探测能力。目前，两国在一些项目上具有相似性，如都在进行火星探索，客观上有进行合作的可能性。赞同两国进行合作的人认为，合作可以增加、促进中国太空项目的透明度，降低可能引起太空冲突的太空竞争[10]。同时，与中国进行合作，有可能使中国依赖美国太空技术，这样美国既可以借此使中国的太空项目有利于美国，也可以增加中国太空项目的透明度[11]。赞同者还认为，中美太空合作可以弥补美国太空项目预算的不足，而且在技术上对美国有所帮助。

这些观点遭到了美国一些人的反驳。美国的太空技术至少领先中国20年，甚至40年，即使代表中国最先进的太空技术“神舟”飞船都有俄罗斯的影子。在太空技术领域上，中国所掌握的技术美国基本上都有，美国根本不能从中国那里学到什么东西，中美合作不仅对美国太空技术没有益处，反而会增强中国的太空技术。至于说到中美太空合作能弥补美国航天局的预算，几乎不值得一提。中国的太空预算每年约为10亿人民币，约合1亿多美元，相对于美国的预算(还不包括军方的相关太空军事预算)几乎可以忽略不计[12]。至于中美太空合作能增加中国太空项目的透明度，美国政府一直都持怀疑态度。美国航空航天局与军方确实存在合作，但是前者是一个民事机构，主导太空探索与发展，促进美国战略科技、商业和经济的发展。而中国的航天事业缺乏美国那种军民界线明晰的管辖，因为中国航天项目是军民联合投资，军方主导太空发展，不仅发展和操作卫星，还管理航天基础设施，包括卫星发射中心和卫星操作中心。与美国航空航天局相对应的中国国家航天局(CNSA)，仅仅作为国际合作的民事单位和联系军方与防务工业的中间人。实际上，中国国家航天局甚至连重要的太空合作事宜都无权管理，如中国与欧洲在“伽利略计划”的合作由科技部管理。在这种情况下，军方所主导的太空事业自然涉及军事机密问题，合作无法增加中国太空项目的透明度。美国政府还举中国进行反卫星试验的例子来说明以合作来增加中国的透明度与信任是极其困难的[13]。

美国不愿意与中国这样具有深空探测国家进行合作，更不消说与后发国家进行合作。美国目前一共有453个太空合作协议，集中于10个伙伴国[14]，这一现象就明确说明了这一问题。根据罗尔斯的观点，取得正义需要公平的合作条件。美国上述的合作标准对于后来国家想通过合作实现进入太空就是一个梦想。美国所主张的合作标准，是国际社会实现卫星频轨资源分配公平的一个拦路虎。

三、后发国家行“善”受质疑

后发国家既然不能指望与美国进行合作进入太空，那么是否可以从欧美国家购买卫星呢? 这种情况同样存在着很大困难。根据罗尔斯的观点，实现正义的一个条件，合作双方都有行“善”的行为。但是美国认为，美国可以向后发国家出售卫星，有着行“善”的行为，但是美国政府不能保证购买了美国等西方国家制造的卫星的后发国家有行“善”的行为，即不能确保后发国家不进行技术扩散。美国认为卫星及其技术都是军民双用技术，如果美国转让这些技术给后发国家，会导致技术的扩散，扩散到更多国家，对美国国家利益和国家安全构成严重的挑战与威胁。所以，美国严格控制卫星及其技术的转移给后发国家，尤其是给被美国称为的“无赖”国家。

美国在国际太空合作中向来坚守“保护敏感技术”原则[15]，制定了严厉的卫星出口管制条例等国内法规。总体上，美国出口控制就是禁止一些类型的硬件和技术数据转移出美国，向他国转移这些技术需要得到授权或许可。在历史上，对出口管制进行管理的有两个机构，即商务部和国务院。因为卫星属于双用技术，对于国防具有重要影响，属于被管制的对象。1976年美国通过了《武器出口控制法案》(Arms Export Control Act，AECA)，规定对保护美国的防御技术实现严格出口管制，并制定出了《美国军火清单》(USMunitions List， USML)。根据这个法案的授权，国务院制定了《国际武器贸易条例》(International Trafficin Arms Regulations，ITAR)管理重要技术和武器的出口控制。1979 年国会通过《出口管理法案》(Export Administration Act，EAA)规定商务部要严格控制军用、民用的硬件与技术的出口。根据国会授权，商务部制定了《出口管理条例》(Export Administration Regulations，EAR)，并制定了一个《商业管制清单》(Commerce Control List，CCL)。总体上，位列国务院《美国军火清单》的产品出口管理比《商业管制清单》上的要严格得多。

1996年之前，卫星整件及其部件被列入国务院的《美国军火清单》之上，属于被严格管制出口的对象。随着通信卫星普及，1996年10月克林顿总统把卫星及其部件从国务院的《美国军火清单》移到商务部的《商业管制清单》上，允许出口。在1996—1999年，向中国出口了卫星、让中国运载火箭发射美国制造的卫星[16]。但是1999财年《斯特罗姆·瑟蒙德(Strom Thurmond)国防授权法》扭转了克林顿政府的转变，规定:从1999年3月15日起，所有的卫星和相关产品受控于国务院《美国军火清单》，其出口许可审批实行国家安全控制。

我们以美国拒绝把太空技术转移给中国为例，说明美国为什么担心这样的技术转移到军事方面，从而拒绝转移卫星给后发国家。在美国看来，太空技术的转移会直接提高中国军队能力，“不仅仅是因为太空技术的固有双用途性质，更在于中国的太空项目本身具有军事特征”[17]。因而，美国认为，太空技术转移将促进中国发展先进武器系统，对美国军队构成挑战和形成威胁。

为什么美国如此担心太空技术转移呢? 其根本原因就在于美军严重依赖包括军用、民用卫星在内的太空资产。最近几场局部战争，如科索沃、阿富汗、伊拉克战争，美国动用了几十、上百颗功能各异的卫星，提供诸如定位、侦察、监视、气象等信息和保障支持，为美军的精确制导打击发挥了巨大作用。可以说，美军没有太空资产几乎寸步难行。同时，鉴于太空资产易受反太空武器的攻击，具有很大的脆弱性，为保护美军的“阿基里斯之踵”，美国开始设计太空武器，并试验和部署这些武器，企图先发制人打击潜在对手的太空资产。因而，美国自然要严防太空技术转移给中国。

在这种太空政策背景下，美国始终把中国发展太空能力视为对其太空霸权的挑战，尤其是在中国2007年1月进行疑似反卫星试验后更是如此。中国发展太空能力，引起美国的猜疑，迫使中国要采取措施防范美国的导弹防御系统所带来的威胁，防范美国未来基于太空系统所带来的威胁。中国在太空领域的防御战略，反过来进一步促进了美国的太空政策朝着武器化方面发展。如此循环，使两国陷入安全困境。这就是美国人所说的中美进入了太空军备竞赛，或者说是中美太空关系由“口水战”转为“冷战”[18]。当然，这完全是美国对中国发展太空能力错误猜疑的结果。如同前述，美国太空合作集中于盟国就是防止技术转移到其竞争对手、敌人手中。虽然，奥巴马政府主张太空合作，但是也继续把卫星及其部件列入军火清单上。2010年财年的《国防授权法》要求国防部评估把卫星及其部件排除在美国军火清单之外对国家安全的风险，在进行了评估之后，国防部建议把相关太空技术仍列在其上，严格出口[19]。

美国的态度决定了盟国对太空技术转移的态度。美国向盟国施压，严禁太空技术转移他国。因此，在购买卫星合作上，美国没有行“善”的行为，而且从人性“恶”的角度推论，其他国家购买了西方制造的卫星，不可避免地进行扩散，并使之转移到军事领域，对美国国家安全构成威胁。巴基斯坦的卡迪尔·汗的核走私活动以及严密的全球范围的核走私网络加剧了美国的这种认识，认为二次扩散远甚于第一次扩散。这个核走私网络涉及20多个国家。美国前中情局局长特尼特(George Tenet)说卡迪尔·汗至少与本·拉登一样具有危险性[20]。美国始终认为无法保证后发国家购买卫星后行“善”，因此，后发国家很难从美国等西方国家购买卫星。

不过，现在出现了一个有利于后发国家的情况，即法国卫星制造商生产出来了不在美国国务院《国际武器贸易条例》(ITAR)上的卫星产品。2007年，法国卫星制造商Thales Alenia Space宣布该公司成功制造出了新的不在美国管制下的卫星(“ITAR-free”satellite)[21]。该款卫星是首个“ITAR-free”卫星，成本只有同类卫星的6%多一点，目前至少有超过6颗此类卫星卖给了中国、中国香港、印尼、埃及和欧洲等客户。这种业绩鼓励了这家欧洲公司停止与美国同行进行合作[22]。这种情况的出现，有利于后发国家购买此类卫星，让这些国家进入太空。因为太空产业之间的竞争关系，这种情况迫使美国政府采取措施考虑，是否取消对卫星出口管制。美国战略与国际研究中心的一份报告写道，“(《国际武器贸易条例》的)这些要求不仅损害了我们国内技术和制造业基础，而且对太空硬实力和软实力的利用产生了极大的负面影响”[23]。失去市场份额的航天公司呼吁美国政府把某些技术排除在武器清单之外。为回应这种呼声，国防部的防务技术安全局(Pentagon's Defense Technology Security Administration)和国家安全太空署(National Security Space Office)正在评估一些卫星部件，考虑把它们排除出清单[24]。2011年2月公布的《国家安全太空战略》也表示要改变卫星及其部件的出口控制政策。

当然，中国向有些国家提供了技术援助，帮助尼日利亚、巴西等国发展卫星。但是，在此过程中，中国一直饱受美国的指责:中国进行技术扩散，对美国和国际安全造成威胁。因此，美国时不时地对中国多家公司实施制裁。从1991年以来，美国对超过30个不同的中国实体公司实施了26次制裁[25]。

四、改变频轨资源分配规则困难

罗尔斯谈到实现社会合作需要有几个条件，包括有稳定的正义的制度安排。但是，这一点是无法实现的。我们从国际电信联盟的决策机构来说明。

国际电信联盟(其前身是国际电报联盟)自1865年成立以来，已经有近150年的历史，目前拥有192个国家成员国。经过一个半世纪的发展，形成了目前的组织结构形式，见图5-1所示。

图5-1 国际电信联盟架构图

国际电信联盟的最高决策机构是全权代表大会(Plenipotentiary Conference)。全权代表大会是国际电信联盟(ITU)的最高政策制定机构。该大会每四年召开一次，旨在确定国际电联的总体政策，通过四年期的战略规划和财务规划，并选举本组织的高层管理人员、理事国和无线电规则委员会委员，是唯一具有修正国际电信联盟《组织法》、《公约》的权力机构，可以对大会的总体规则、联盟的会议、非强制性议定书进行说明与解释。国际电信联盟全权代表大会由全体“会员”派代表参加，被称为电信领域的“奥运会”或“世界杯”。理论上，每个国家都享有平等的决策权，但事实上并不是这样。代表的决策权力与一国对国际电信联盟所缴纳的会费有着密切关系，虽然每个成员国只有一票表决权[26]。但是我们根据《国际电信联盟公约》有关会费的规定，可以看出一国在全权代表大会上的发言权与会费成正相关关系。《国际电信联盟公约》第15条第111(2)款规定，国际电信联盟的费用由“会员”所缴纳会费支付。会费的计算标准，国际电信联盟设立了11个单位等级，每个等级按照比例缴纳相应的会费。最发达国家所交会费(四个等级单位)是最不发达国家(八分之一等级单位)的32倍。而且《公约》第15条第112(3)款还规定，任何国家可以缴纳高于4个等级的会费。如果选择高等级，就可以享有更多发言权。第113(4)款还规定，“会员”可以自由选择其摊付的会费[27]。这一条进一步说明，发言权的多少是可以通过金钱购买的[28]。对国际电信联盟缴纳会费前4个国家分别是美国、法国、德国和日本，无疑在全权代表大会上享有更多的发言权，决定全权代表大会的议程。对于拖欠国际电信联盟会费的国家，其在全权代表大会上的表决权受到限制。第15条第117(8)款规定，如果会员国拖欠会费金额等于或者大于其两个年度应付会费总额时，那么该国丧失在全权代表大会、理事会等重要会议上的表决权[29]。这一点对于小国来说具有约束力，但恐怕对美国这样的国家没有约束力，如美国每年都拖欠联合国费用，但照样在安理会拥有否决权。

西方发达国家还可以通过实体机构，如研究所、工业组织、电信机构贡献国际电信联盟会费的方式，对国际电信联盟施加影响。《国际电信联盟公约》第15条第118(9)款规定，国际电信联盟可以接纳上述组织的捐款[30]。西方国家实体机构大量参与其中，成为重要的压力集团，往往谋求有利于西方的规则的制定。

理事会[31]的作用是在两届全权代表大会之间审议广泛的电信政策问题，确保国际电联的活动、政策和战略完全适应当今生机勃勃且迅速变化的电信环境。理事会还就国际电联的政策和战略规划编制报告。此外，理事会负责确保国际电联日常工作的顺利运转，协调工作计划，批准预算并控制财务和支出。同时，理事会还要采取一切措施推动国际电联《组织法》、《公约》，行政规则(《国际电联电信规则》和《无线电规则》)、全权代表大会的决定及国际电联其他大会和会议的相关决定的落实。理事会的产生由全权代表大会选举产生，最多占成员国总数的25%，理事会注意其席位在世界五大区的公平分配。2010—2014年理事会由48个理事国组成:A区美洲9个国家，B区西欧8个、C区东欧和俄罗斯5个，D区非洲13个、E区亚洲和大洋洲13个。理事会可以连选连任。因此，我们可以看到以往各届理事会的成员国基本上都是老面孔:美国、俄罗斯、英国、法国、德国、日本、澳大利亚等。这些国家在理事会中有扮演着重要角色，在确定下届全权代表大会议程有着主导权。

因此，西方太空强国往往凭借在国际电信联盟中享有优势的主导权，制定有利于自己的规则，而且这种规则具有超稳定性。“公共资源从来不曾用来维护为实现政治自由权所必需的体制……政治制度中不正义的影响比市场的缺陷要严重得多。政治权力迅速积累并变得不平等起来;得到好处的人可以利用国家的强制工具和国家的法律，来确保自己的有利地位。这样，经济和社会制度中的不公平能很快就破坏了在幸运条件下也许会存在的任何政治平等”[32]。尽管罗尔斯所谈的是针对一个国家内部的情况，但是同样适应国际社会。因此国际电信联盟只能听从西方大国的安排，所做的事情就是协调成员国之间就频轨资源分配的分歧，而不能主导分歧的解决。而事实上，就是这种情况。例如，在处理卫星频率相互干扰问题上，国际电信联盟没有实际权力处理。国际电信联盟的无线电规则要求有关各方本着合作的精神找到解决办法。国际电信联盟无线电通信局只有在一个国家邀请该局出面干预时，才发挥作用，而这个作用也只限于分析当前干扰的情况，向有关各方提出解决干扰的建议。这个建议并不能保证得到有关方面的重视。因此该局没有对此没有多大权威[33]。如果要说能主导成员国之间就频轨资源分配所产生的分歧，那只有全权代表会议享有此权力，但是全权代表大会被西方太空强国所把持，所做出的有失公允的决定，后发国家连申诉的权利都没有。(www.xing528.com)

作为既得利益集团，西方太空强国根本不会为了世界各国，尤其是后发国家为了公平获得频轨资源而进行机制的改革，也并不想为此进行“试错”，一步一步地走向公平分配频轨资源的道路，尽管会适当照顾一下后发国家对此资源的需求，甚至在某些情况下，还会优先照顾后发国家的频轨资源需求。但这总体上改变不了目前的现状。

最后，公平获取频轨资源并没有在西方太空强国之间形成共识。西方太空发达国家，尤其是美国，认为现在的太空安全问题主要来自太空碎片，更严重的是各国的太空野心不透明。在太空安全问题上，美国关心的是如何减缓太空碎片问题。美国凭借拥有全球最先进的太空监视网络，其航天器可以在预警的情况下，避开飞来的碎片，除了要求各国不要故意产生太空碎片外，美国并没有认真执行太空碎片减缓指南——美国用自己的导弹摧毁了所谓的有害的卫星，而且还在秘密进行太空武器试验。目前，美国最关心的是各国太空计划，希望各国公布各自的太空计划，说明太空意图和太空能力，当务之急就是建立太空透明与信任机制。因为，凭借美国强大的太空实力，一旦建立了对美太空透明，美国可以游刃有余地对他国太空项目说三道四，甚至可以进行先发制人的打击。太空频轨资源的公平获取，并没有在美国那里得到高度重视。美国现在只要求太空透明与信任建设问题，拒绝谈及太空公平问题，即拒谈为后发国家预留足够的太空频率和轨道问题。如，在2010年联合国太空安全会议上，美国裁军大使肯尼迪(Laura E. Kennedy)明确表示了美国政府的这一立场:无论太空多么拥挤，充满多少太空碎片，美国首先关注的是本国卫星等航天器的安全，强调他国负责任地使用太空;强调与美国一道加强双用技术的出口管制;与盟国、他国一道合作，确保太空安全利益;等等。该大使就是不谈太空公平问题[34]。即使2011年2月公布的《国家安全太空战略》也没有说明如何分配太空频轨资源问题，而是谈如何避免卫星频率干扰。

[1] 具体参见［美］约翰·罗尔斯著:《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社2003年版;［美］约翰·罗尔斯著:《政治自由主义》，万俊人等译，译林出版社2000年版。

[2] Rob Frieden，“Balancing Equity and Efficiency Issues in the Management of Shared Global Radiocommunication Resources”，University of Pennsylvania Journal of International Economic Law，Summer，2003. pp.298-301.

[3] 黄海敏、周潺“技术后发优势促进经济增长的实证分析”，湖南社会科学网，2010年10月2日，http://www.hnshx.com/Article_Show.asp? Article ID=7409。

[4] “熊彼特主义增长理论及其发展”，http://www.jjxcf.org/POParticle/39/2085. html。

[5] “跨国公司海外研发与后发国家的技术能力提升——以北京地区为例”，北京科学技术委员会网站，http://www.bjkw.gov.cn/n1143/n1240/n1435/n2021/458161.html。

[6] Jeffrey Sach，“America's Failed Militarized Foreign Policy”，November 22，2007. http://www.project-syndicate.org/commentary/sachs135/English.

[7] National Space Policyofthe United States，June28，2010，p.4.http://www.whitehouse. gov/sites/default/files/national_space_policy_6-28-10.pdf.

[8] 参见何奇松:“中美太空合作的现状与前景”，《现代国际关系》2009年第3期。

[9] Audrey M. Schaffer，“What Do Nation Want from International Collaboration for Space Exploration”，Space Policy，Vol. 24，Issue3，April2008，pp.96-98.

[10] 比方参见James Clay Moltz，“Preventing Conflictin Space: Cooperative Engagement as a Possible U.S. Strategy”，Astropolitics，Vol.4，Issue2，2006，pp.121-129.

[11] Kevin Pollpeter，op. cit.，p.44.

[12] Daniel Morgan and Carl E. Behrens，“National Aeronautics and Space Administration:Overview，FY2007，Budget in Brief，and Key Issuesfor Congress，”CRSReportfor Congress， June23，2006，pp.3-4.

[13] Kevin Pollpeter，Building for the Future: China's Progressin Space Technolog yduringthe Tenth5-Year Plan and the U.S.Response，pp.44—46. http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/? ots591 = 0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-A6A8C7060233＆lng =en＆id=50087。奥巴马政府颁布的国家太空政策，取消了小布什政府的月球重返计划，载人航天计划的目的地是火星。相关内容参见程群:“浅析奥巴马政府太空政策的调整”，《现代国际关系》2010年第6期。

[14] 程群:“浅析奥巴马政府太空政策的调整”，《现代国际关系》2010年第6期。

[15] Eligar Sadeh，“International Space Cooperation”in Eligar Sadeh(ed.)，Space Politics and Policy: An Evolution Perspective，Boston: Kluwer Academic Publishers，2002，p.285.

[16] 参见Ryan Zelni，A short history of export control policy，January9，2006. http://www.thespacereview.com/article/528/1.

[17] Kevin Pollpeter，Building for the Future: China's Progress in Space Technology during the Tenth5-Year Plan and the U.S. Response，p.44. http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/? ots591 =0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-A6A8C7060233＆lng =en＆id=50087.

[18] Theresa Hitchens，“U.S.-Sino Relations in Space: From‘Warof Words’to Cold Warin Space?”，China Security，Winter2007，pp.12-30.

[19] Jeff Foust，Cancommercial space win over Congress?，March22，2010. http://www. thespacereview.com/article/1592/1.

[20] The International Institute for Strategic Studies(IISS)，Nuclear Black Markets: Pakistan， A. Q. Khan and the Rise of Proliferation Networks，May2007，p.7. http://www.iiss.org/publications/strategic-dossiers/nbm/nuclear-black-market-dossier-a-net-assesment/introduction.

[21] Karri Allen，“Communications Satellite and U. S. Export Controls”，Commlaw Conspectus，Vol. 18，2010，p.477.

[22] Ibid.

[23] Vincent G. Sabathier，G. Ryan Faith. Smart power through space，February 20， 2008，Center for Strategicand International Studies，p.2. http://www.csis.org/media/csis/pubs/080220_smart_power_through_space.pdf S.w

[24] Colin Clark. U. S. eyes removing some satellite components from munitions list， April7，2008，Spacenews，http://www. space. com/businesstechnology/080407-busmon-satellite-remove.html.

[25] Shirley A. Kan，China and Proliferation of Weapons of Mass Destructionand Missiles:Policy Issues，CRSReportfor Congress，7-5700，December23，2009，p.57. http://www.au. af.mil/au/awc/awcgate/crs/rl31555.pdf.

[26] 这是《国际电信联盟公约》第2条第10(b)款的规定。《国际电信联盟公约》参见《中华人民共和国国务院公报》1985年第18号中所列附件，第589页。

[27] 《国际电信联盟公约》参见《中华人民共和国国务院公报》1985年第18期中所列附件，第597—598页。

[28] 例如，韩国所交会费位列第八，在2010年墨西哥举办的全权代表大会上，通过游说，取得了2014年主办权。

[29] 《国际电信联盟公约》参见《中华人民共和国国务院公报》1985年第18期中所列附件，第598页。

[30] 同上。

[31] 国际电联理事会是1947年按照在美国新泽西州大西洋城召开的全权代表大会做出的决定成立的，原名行政理事会。

[32] ［美］约翰·罗尔斯著:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2003年版。

[33] Ram Jakhu，“Legal Issues of Satellite Telecommunications，The Geostationary Orbit， and Space Debris”，Astropolitics，Vol.5，No.2，2007，p.186.

[34] Ambassador Laura E. Kennedy: U.S.Space Policy Reviewand Perspectiveson Various Challenges，March29，2010.http://geneva.usmission.gov/2010/03/29/ambassador-kennedy-space-policy-review.