正如我们在前面所论述的那样，根据“先申请先使用”的频轨资源申请原则，许多国家为了获取卫星频轨资源，向国际电信联盟大量提交卫星网络文档的申请，甚至不惜利用“纸面卫星”来骗取频轨资源。这种情况导致了卫星文档处理的积压，也导致了卫星频轨资源的紧张与短缺。为此，国际电信联盟采取诸如尽职调查(Administrative Due Diligence)、财政尽职评鉴( Financial Due Diligence)、成本回收(Cost Recovery)等制度，尤其是成本回收制度，加速了文档的处理速度，遏制了“纸面卫星”，也就是说提高了卫星资源的使用效率。这一点加上卫星频轨资源申请的第二个原则，即固定卫星业务与卫星电视广播业务频率的均等分配原则，就形成了国际电信联盟在卫星频轨资源分配上的“效率优先，兼顾公平”的原则。但是，这个原则强调效率压倒公平，给太空安全造成严重后果。
“效率优先，兼顾公平”卫星频轨资源的分配原则在一定程度上在特定时期具有一定的合理性。在进入太空时代初期，为了促进人类利用、探索太空，促进太空产业发展，增进人类的福祉，“效率优先，兼顾公平”的频轨资源分配原则，顺应了太空时代最初时特殊需要，因而具有无可争辩的历史合理性。
“效率优先，兼顾公平”原则包含这样两层含义:其一，在重点关注频轨资源有效利用的同时，也不要忽略公平问题，对此应当予以适当的关注。而且，《外空条约》第一条规定，无论穷国与富国，无论国家技术先进与否，每个国家都有平等进入太空的权利。其二，当频轨资源利用效率问题和公平问题两者间出现抵触、矛盾甚至是对立的时候，应当首先考虑前者而不是后者，推至极端，有时甚至为了确保频轨资源利用的“效率”，可以暂时牺牲“公平”。因此，我们看到了“纸面卫星”的出现，以及为处理这个问题而采取的“成本收回”制度。
频轨资源分配上的“效率优先，兼顾公平”原则，是在太空时代的初期提出来的，是符合了当时的现实。但是，随着越来越多的国家进入太空，以及将来肯定会有更多的国家进入太空，这个原则很显然不再具有合理性。在太空时代的最初阶段，为鼓励各国探索、利用太空，出于策略考虑，提出频轨资源分配的“效率优先、兼顾公平”矫枉过正的原则，有其必要性。但是随着越来越多的国家进入太空，这种矫枉过正的原则造成新的偏颇。正如我们在前面看到的那样，欧美等国家强占了大量卫星频轨资源，造成了“效率”与“公平”之间的严重脱节。这样，明显有悖于《外空条约》第一条规定，“外层空间，包括月球与其他天体在内，应由各国在平等基础上并按国际法自由探索和利用，不得有任何歧视”[2]。
同时，频轨资源分配的“效率优先，兼顾公平”原则遭遇国际社会所面临的一些重大问题的挑战。各国贫富差距过大、数字技术鸿沟继续扩大等问题，是国际社会面临的重大问题。这些问题可以归纳为一个问题，即国际社会不公问题。发展卫星在内的新型产业，是解决国际社会发展不平衡、解决各国数字鸿沟、解决南北贫富差距悬殊的一个有效办法，而卫星频轨资源分配“效率优先，兼顾公平”的原则不利于这些问题的解决。因为这个原则不仅把“效率”作为头等大事来对待，而且是在忽略了公正规则的情形之下来强调效率问题的，把公正的问题置于一个从属的地位。从客观的角度看，这个原则对太空大国、强国有利，而对太空小国、弱国(即太空后发国家)不利，再加上太空强国对它们实施技术封锁，后发国家根本没有机会进入太空，因而无助于国际社会不公问题的解决，反而可能会加重国际社会不公现象，导致国际社会的“马太效应”，更加滋生国际恐怖主义，加剧国际动荡局面。这是国际社会所不愿看到的情形。
因为无法获得可利用的卫星频轨资源，有些国家铤而走险，擅自发射卫星，利用分配给固定卫星业务(FSS)使用的频率，以及使用已经在国际电信联盟登记过的频率[3]。这显然有悖于国际电信联盟的规则。这种情况的出现进一步加剧了早已短缺的无线电频率资源。如果说，这些国家运营商的此类行为只是用于正常业务(如通信)，加剧了资源紧张的话，那么一旦此类行为用于不可告人目的，就会形成对太空安全的巨大威胁，不仅妨碍了全球共用的卫星频率利用，破坏了全球卫星业务的使用，是对全球公民福祉的剥夺，而且可能产生更严重的后果，对在轨运行的卫星等航天器产生致命的安全威胁。
以2009年4月朝鲜发射的“卫星”为例说明这个问题。我们姑且排除朝鲜以借口发射卫星进行弹道导弹试验的可能性，也就是说承认朝鲜发射的确实是“卫星”。但是如果考虑到当时国际环境，朝鲜在此时发射“卫星”意味深长。根据国际惯例，朝鲜在发射卫星之前，要向联合国进行登记，要向国际电信联盟申请卫星频轨资源，但是我们并没有看到这方面信息正式公开。因此，虽然朝鲜发射“卫星”并不涉及我们前面提到的“公平”问题，但也从侧面说明了一个问题，即如果一个国家不能公正地获得频轨资源，不排除这样的国家铤而走险。
当然，还存在一些其他不公平情况。本来，这些太空后发国家获得频轨资源的机会不多，好不容易获得的频轨资源又被太空强国抢走，而且还没有申诉的地方[4]。即使申诉并且打赢了官司，但是，不可能让已经占据了轨位的卫星离开。
又比如，一国抢占他国理想的轨道位置。根据本国地理位置，一国的卫星在运转时经过本国上空，从理想状况来看，这最符合本国利益，因为卫星所提供的服务能最经济、最方便地覆盖本国。但是，出于对敏感地区、国家的监视、侦察等的军事需求，一些国家抢占本该这些国家、地区卫星进入的轨道。例如韩国卫星最理想的位置是东经128°，因为在此位置的卫星可以用来跟踪海水运动和天气的变化，所以韩国专家说，“我们的卫星需要尽可能地接近东经128°”。但是由于日本、美国的卫星已经占据这一空间，韩国的卫星不得不定位于东经116°和东经113°[5]。因为定位于东经128°的卫星，不但经过朝鲜半岛(以便时刻监视朝鲜的核动向、军事动向等)，而且还经过许多东南亚国家，而这些区域对于美国等国来说太重要了，必须优先抢占这些“太空”。
再如，1970年代时期，加拿大和澳大利亚决定发射它们的地球同步通信卫星，这一决定完全出于从战略上占领能够覆盖全国范围业务的卫星轨道位置的目的。因为发达国家和国际卫星运营商对合适的轨道位置占领，因此，印度和印度尼西亚就面临着确保获得本国首个卫星合适轨道位置的难题[6]。下面一个数据说明美国抢占别国上空轨道位置的严重性:目前，世界上1100颗在轨运行卫星，其中美国几乎占了全部卫星的一半。(www.xing528.com)
还有一种情况是，欧美太空发达国家抢夺地球同步(静止)轨道，这种情况比上述的情况更严重。如同前述，在大约36000千米高的同步轨道上，只需要3颗等距分布的卫星，可以覆盖除了地球南北两极的全球。地球同步(静止)轨道是一个具有无比重要的轨道资源。而此类资源只存在于赤道国家上的太空。而国际电信联盟对此类轨道的分配原则，根本不提及“公平”问题。国际电信联盟《组织法》规定，各国必须牢记于心的是，无线电频率和地球静止同步轨道资源是有限的，必须“合理、有效、经济的利用”。国际电信联盟的这一纸规定唯独缺乏“公平”一词。根据国际电信联盟公布的资料，美国获得了163个静止轨道、俄罗斯135个、法国37个、中国18个、日本16个[7]。在1976年哥伦比亚牵头发起主张静止轨道属于赤道国家专有的《波哥大宣言》之后，1982年国际电信联盟全权代表大会才补上了一段话，即在合理、有效、经济地使用静止卫星轨道时，国家或国家集团“公平”(equitable)获取频轨资源，同时“考虑到发展中国家的特别需要和特定国家的地理位置”[8]。这才补上了“公平”二字，同时考虑发展中国家和包括赤道国家在内国家的特定需求。从规定中，还是明显地体会到只是兼顾发展中国家和特点地理位置国家的需求，并没有说明一定要给这些国家以公平对待。尽管这样，但到现在为止，“兼顾”的“公平”还处在纸面上，并没有落到实处:非洲的赤道国家还是没有获得地球同步静止卫星轨道资源。
[1] ［美］约翰·罗尔斯著，何怀宏译:《正义论》，中国社会科学出版社2003年版，第60—61页。
[2] 参见《外空空间条约》中文版，中国国家航天局网站，http://www.cnsa.gov.cn/n1081/n85401/100022.html。
[3] Ram Jakhu，“Legal Issues of Satellite Telecommunications，The Geostationary Orbit， and Space Debris”，Astropolitics，Vol.5，No.2，2007，pp.184-185.
[4] 国际电信联盟负责分配频轨资源，协调频率干扰，并不负责处理频率干扰，不受理频轨资源被抢占的案件。国际上还没有专门设立类似海牙法庭的国际专门法院审理此类案件。
[5] “亚太各国争夺太空空间占据卫星有利位置”，新华网，http://news.xinhuanet. com/world/2005-04/20/content_2852247.htm。
[6] Ram Jakhu，“Legal Issues of Satellite Telecommunications，The Geostationary Orbit， and Space Debris”，Astropolitics，Vol.5，No.2，2007，p.187.
[7] 程建军:“卫星频率和轨道资源的国际争夺”，《卫星与网络》2006年第10期。
[8] Gerry Oberst，Regulatory Review: Equitable Access To Space—While Supplies Last，1 April，2002. http://www. satellitetoday. com/via/Regulatory-Review-Equitable-Access-To-Space-While-Supplies-Last_32252.html.
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