太空安全问题研究：国际规则加剧频轨稀缺

如同前述，卫星使用频率要向国际电信联盟申请。根据国际电信联盟的规则，卫星轨道和频率的指配有两种方式:第一种是国际电信联盟全权统一规划支配频率;第二种是ITU成员国根据自己的需要主动申请。正是后一种规则导致了太空大国、强国争夺有利的轨道位置和频率。成员国和该国的私营公司出于战略目的或纯粹的商业目的，向ITU申请更多的卫星频轨资源，导致人为地造成资源紧张与稀缺。

一、基本规则

自从人类进入太空时代以来，ITU又增加了一项职责与功能，那就是给卫星指配轨道位置与频率。从1963年的世界无线电大会以来，一直到最近所举行的重要会议，包括2003年、2007年召开的世界无线电通信会议(WRC)，都涉及卫星频轨的使用问题——不管是如何分配频轨，还是提高处理卫星文档申请积压问题。为此，成员国通过这些重要会议确立卫星频轨指配问题的原则与程序。这些重要原则与程序体现在有法律约束力的国际条约，如《国际电信联盟组织法》(ITU Constitution) 和一些公约［包括《无线电规则》(Radio Regulations，RR)］中。这些国际条约就卫星频轨获取确立了三个重要规则:

一是，无线电频谱指配给不同种类的无线电业务;二是，成员国管理机构在获取了这些频轨资源应享受与承担的权利与义务;三是，在国际频率登记总表(Master International Frequency Register，MIFR)中登记所分配的频轨。完成了MIFR的所有程序，国际社会才承认一国得到频轨资源的权利[1]。

正如前述的那样，无线电频谱和轨道资源是有限的。国际电信联盟确立获取卫星频轨资源的以上三个规则，就是确保有效且平等地利用这些有限的资源，让这些资源发挥最大的效用。《国际电信联盟组织法》第44条明确写道:“在为无线电业务使用频段时，成员国应该牢记于心的是，无线电频率和任何相关的轨道，包括地球同步静止轨道，是有限的自然资源，这些资源必须合理、有效和经济的使用，以符合《无线电规则》的规定。为了各国和国家集团平等地获取这些轨道和频率，要考虑发展中国家和特定国家的地理位置的特殊需要。”至于卫星频轨的管理使用、申请程序则由《无线电规则》确立。

尽管《组织法》、《无线电规则》，以及由国际电信联盟主导的条约、宣言、协议，以及该组织全权代表大会所作出的决议、该组织的世界无线电通信大会作出的决议，确立了无线电使用的独立的法律机制，但是这个机制都受联合国各种宣言与条约的约束。就卫星频轨资源的使用问题，国际电信联盟遵守与太空相关的5个国际条约，即《外空条约》、《营救公约》、《空间物体所造成损害的国际责任公约》(简称《责任公约》)、《关于登记射入外层空间物体的公约》(简称《登记公约》)和《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》(简称《月球协定》)。与国际电信联盟联系最紧密的三个国际太空法是《外空条约》、《责任公约》与《登记公约》。

《外空条约》规定，太空不属于哪个主权国家所有，是全人类共同的财富与资源。那些遵守了国际规则(包括《联合国宪章》)的国家和非政府实体都可以探索和利用这一资源，促进人类福祉。“探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内，应本着为所有国家谋福利与利益的精神，不论其经济或科学发展的程度如何，这种探索和利用应是全人类的事情。”“外层空间，包括月球与其他天体在内，应由各国在平等基础上并按国际法自由探索和利用，不得有任何歧视，天体的所有地区均得自由进入。”[2]因此，条约规定没有哪个国家或个人可以拥有轨道位置，所有国家和个人都可以使用这个公共资源，当然，前提是遵守《联合国宪章》等国际规则。

《责任公约》规定，各国对发射进入太空的物体拥有司法管辖权和控制权，各国对其任何国民或公司进行的太空活动负有责任，即使这样的国家对此类太空活动不发挥直接或间接控制。“任一发射国的空间物体在地球表面以外的其他地方，对另一发射国的空间物体，或其所载人员或财产造成损害，并因此对第三国，或第三国的自然人或法人造成损害”要承担赔偿责任;“发射国对其空间物体在地球表面，或给飞行中的飞机造成损害，应负有赔偿的绝对责任”[3]。因此，各国有义务建立适当的卫星网络的监督和控制机制，避免给他国的太空物体、飞机、地面物体和自然人造成损害，如给卫星、飞机等造成无线电干扰。

《登记公约》规定，“发射国在发射一个外空物体进入或越出地球轨道时，应以登入其所须保持的适当登记册的方式登记该外空物体。每一发射国应将其设置此种登记册情事通知联合国秘书长”。向联合国登记的太空物体的数据包括:“(a)发射国或多数发射国的国名;(b)外空物体的适当标志或其登记号码;(c)发射的日期和地域或地点;(d)基本的轨道参数，包括:(一)交点周期，(二)倾斜角， (三)远地点，(四)近地点。(e)外空物体的一般功能。”[4]虽然《登记公约》并没有明确规定发射国要向联合国秘书长提交卫星的频率和轨道位置，但是也涉及卫星的频轨。

二、卫星频轨申请程序

在确立卫星频轨指配规则之初，强调的是“有效、合理与成本效益利用”原则，这个原则体现在“先申报先使用”(或先占先用) (first-come，first-use)程序上。也就是一国越早向国际电信联盟申请卫星频轨，该组织就越早为这个国家指配频轨。这个原则的确立，是因为当时没有预见到轨道位置的有限、频谱的有限，尤其是没有预见到地球同步静止轨道的稀缺。那时，人类认为太空辽阔，可以容纳无数卫星，根本不会出现轨道位置的短缺;同时也没有意识到太空碎片对卫星产生影响，会对卫星轨道利用产生限制。

但是，随着人类对太空的认识逐步深入，意识到太空碎片对卫星以及卫星轨道的影响，尤其认识到地球同步(静止)轨道的稀缺，促使国际电信联盟越来越严肃地考虑平等获取卫星频轨资源问题，以符合《外空条约》的精神，即所有国家有权平等地进入太空，不管这个国家的发展程度如何。这就导致了频轨规划的建立(以及引入ITU规则机制)。这个规划就是预留一定数量的频率资源，以便未来所有国家都可使用，尤其是那些还没有使用频轨资源的国家。这个规划保证每个国家在太空拥有一个预定相关的轨道位置，在任何时候可以免费使用。

这样，国际电信联盟为申请卫星频轨资源确立了两个程序:即优先规划程序(priority planning procedures)，用于规划的频轨资源;协调程序(coordination procedures)，用于非规划的频轨资源。

优先规划程序，目的在于保证各国平等获取频轨资源。实际上，就是为使用几个频段上的两种卫星业务公平分配频轨资源。一是，使用包含在《无线电规则附录30B》中的4/6、10-11/12-13GHz频段的固定卫星业务(Fixed Satellite Service，FSS)的分配规划。二是，使用11.7-12.7GHz 的用于卫星广播业务(Broadcasting Satellite Service，BSS)的指配规划，这一点由《无线电规则附录30》确定;以及在14GHz和17GHz之间馈线链路(feederlink)的指配规划，这一点由《无线电规则附件30A》[5]确立。这个频率申请也需要协调，因为可能存在干扰。

协调程序的目标是，有效利用频轨和避免干扰，满足实际需求。各国对频轨的申请不得提出对上述几个频段资源的申请，也就是可以申请排除了规划频段之外的频谱资源，涵盖地球同步(静止)卫星轨道和非此类轨道的所有业务所需要的频轨资源。

一般来说，这个程序要经过3个阶段[6]。第一阶段，提前公布卫星系统的相关资料。在此阶段称为A阶段，就是要提前公布卫星网络资料。《无线电规则》第9条第1节规定，各国按照《规则》中要求的参数与格式，用该组织规定的专用软件，向国际电信联盟无线电通信局提交卫星网络一般性说明资料，也就是《规则》中所说的API资料。资料所包括的信息有轨道、波束、频段、业务类别、应用类别、带宽、信号强度，等等。API资料应不早于该卫星网络启用日期前7年，最好不迟于启用日期前两年。国际电信联盟无线电局收到合格的API资料将世界公布。

第二阶段，协调阶段。就是为卫星网络进行协调，此阶段为C阶段。根据《无线电规则》第9条第2节规定，无线电局要求申请国在API资料被接受后的两年之内，按照《规则》附录4的要求，用该组织规定的软件，详细提交规划中的卫星网络的各种参数等资料，即C资料。国际电信联盟对此进行技术与规则审查，如果合格，国际电信联盟向全球公布该资料。各国根据这些资料，在规定的期限内，判断新申报的卫星网络是否可能对本国已经申报的卫星网络或地面业务产生不可接受的干扰，并在4个月内，将判断的结果和技术依据，给相应的国家的主管部门和国际电信联盟的无线电通信局。由此建立协调关系。如果有关国家不向申报国和国际电信联盟提交任何判断结果，则被视为该卫星网络对他国申报的卫星网络系统不产生干扰，因此也就不需要经过协调环节。

所谓卫星频率和轨道资源的国际协调，就是根据《无线电规则》相关条款的要求，各相应主管部门之间、相关无线电站台之间，通过各种形式(如会议、信函)，为了消除频率指配之间可能存在的有害干扰而进行的谈判。各方可以根据《无线电规则》规定的通用技术标准进行，也可根据双边认可的其他标准进行。《无线电规则》将国际频率干扰协调主要分成15种。对于每一种协调，就如何判定两个频率指配之间是否会出现有害干扰，《无线电规则》中都制定了相应的判定标准和计算方法[7]。

申请的卫星网络不仅仅对他国卫星产生潜在的干扰，而且也会产生实际的干扰。这也需要进行国际协调。卫星之间的相互干扰的情况而且越来越明显。一份数据表明，每年卫星干扰事件大约4000起，还有数千起没有报道。尽管有些干扰是没法确定原因的，但是来自邻星之间的干扰的事件呈现上升趋势，2006年的干扰事件中就有11%来自邻星相互干扰[8]。图2-3、图2-4说明卫星网络需要国际协调的程度。

图2-3 大洋上空的干扰情况

图2-4 各地区上行链路的卫星干扰情况

资料来源:Ram Jakhu，“Legal Issues of Satellite Telecommunications，The Geostationary Orbit，and Space Debris”，Astropolitics，Vol. 5，No. 2，2007，p.189.

第三阶段，通知登记阶段。就是在频率干扰协调好后，进行登记。此阶段为N阶段。在国际电信联盟主导下，有关各方协调卫星网络频率干扰，消除卫星网络之间可能存在的干扰后，根据《无线电规则》第11条等相关规定，使用国际电信联盟规定的软件，向该组织申报卫星网络简要实际使用的通知登记信息，即N资料。《无线电规则》第11.25条款规定，N资料送交无线电局的时间不应早于频率指配投入使用日期前3年;第11.43A款规定，如果对已送了N资料并已投入使用的频率指配进行修改，则所作的修改应在修改通知日期起5年内投入使用;第11.44款规定，N资料投入使用时间应在API资料接收日期的7年之内(1997年11月之前为8年，现在改为5年)。所有通知信息将由无线电局做进一步的技术和规则验证。经审查合格后，该频率指配才可以记录在国际频率登记总表(MIFR)内。《无线电规则》规定，记录在国际频率登记总表(MIFR)里的合格的频率指配，享受国际承认与保护，其他国家不能再申请此频率;其他主管部门在安排和使用其自己的频率指配时，应避免对此频率指配产生有害干扰，如果新申报并使用的卫星网络频率受到它的干扰也不得提出申诉;各主管部门从MIFR记录获取了指配的频率，在享受其国际权利的同时，也应承担相应的国际义务。

三、各国抢占卫星频轨资源

因为频率资源有限，必须由国际电信联盟来协调划分。西方发达国家尤其是欧美加上俄罗斯凭借强大实力，在国际电信联盟中拥有较强的话语权，有着强大的主导国际电信联盟制定规则的权力，因此制定了一套“先申报先使用(first-come，first-use)”的抢占方式。在这种方式下，各国首先根据自身需要，依据国际规则向国际电联申报所需要的卫星频率轨道资源，先申报的国家具有优先使用权;然后，按照申报顺序确立的优先地位次序，相关国家之间要遵照国际规则开展国际频率干扰谈判，后申报国家应采取措施，保障不对先申报国家的卫星产生有害干扰。

正因为如此，美国、俄罗斯从太空时代出现以来就已向国际电联申报，并依照国际程序获取了大量的频率轨道资源，而且是最有利的频段和轨道位置。因为根据“先申报先使用”的原则，这两个国家选择最有利的频轨资源，或出于节省发射成本，或处于军事需要，抢占有利的轨道弧线，比如出于对敏感地区的侦察的需要，美俄卫星经过的弧线在该敏感地区或国家的上空，这就妨碍了该地区国家的通信卫星、气象卫星进入该区域上空，其他国家只能分享其剩下的“残羹冷炙”，如美国GPS系统和俄罗斯的格洛纳斯卫星导航系统已占用了80%的“黄金导航频段”，迫使其他国家只能抢占为数不多的剩余频段[9]。

根据国际电信联盟的规则，卫星频轨资源在申报后7年内，必须发射卫星启用电信联盟所指配的频轨资源，否则所申报的资源自动失效。卫星生产周期通常只需一年半左右，而获取频率轨道资源的谈判则需要几年甚至更长时间。因为卫星对于军事、经济、政治有着巨大影响力，对卫星频轨资源的需求日趋紧张，因此，各国(尤其是欧美国家、俄罗斯、日本等太空先进国家)加大了对卫星频轨资源的争夺，世界各国纷纷加大了频率轨道资源的申报力度。下面图2-5、图2-6和图2-7明显地说明这个情况[10]。除了太空大国、强国继续增加其卫星数量外，更多的国家希望发射本国自己的卫星。计划获得本国首颗卫星的国家包括伊朗、挪威、哈萨克斯坦、苏丹、新西兰[11]。越来越多国家，尤其是发展中国家希望发起自己的“卫星项目”，这一点可以从自2000年来世界又建立了10个新太空机构得到证明[12]。由于亚洲地区的经济出现前所未有的发展强劲势头，对卫星的渴望更强烈，卫星数量增加也是相当可观的。截至2006年，日本拥有36颗、中国33颗、泰国5颗、印度尼西亚4颗、马来西亚3颗、韩国3颗、菲律宾1颗。根据国际电信联盟数据显示，韩国申报了48个卫星文档、中国151个、日本213个，然而韩国只发射了3颗卫星、中国发射了33颗，日本36颗卫星[13]。

图2-5 C频段卫星网络申报情况

图2-6 Ku频段卫星网络申报情况

图2-7 Ka频段卫星网络申报情况

还有一些国家和公司向ITU申请卫星轨道位置和频率，完全是出于商业目的。因为不是所有国家有能力发展航天事业，但这些国家可以通过商业的方式购买卫星、或者让他国公司生产卫星等方式，发展本国的通信产业，或者促进本国国土资源的探测，或者提高本国的气象预报水平，从整体上促进国民生活水平的改善。这种方式是国际所认可的，也是受到国际社会鼓励与保护的。但是，有些国家和它们本国的公司，利用国际电信联盟规则的漏洞，也向ITU申请卫星轨道位置与频率，申请下来后，然后向其他国家、公司出售所得到的卫星频轨资源，谋取商业利益。这种无法实现的卫星网络文档，被称为“纸面卫星”(paper satellites)。例如，20世纪80—90年代，汤加就通过这种方式获得了“纸面卫星”的频轨资源，然后出售给相应的公司，获取利润。各国竞相仿效。

为了抢占卫星频轨资源，各国纷纷向联合国申请大量的“纸面卫星”网络文档，导致国际电信联盟无力处理这些申报，形成卫星网络文档申请的积压。卫星文档的积压，反过来却又导致各国继续增加卫星网络的申请，以便至少一些轨道位置能够成功地协调。到2000年，文档的积压像气球一样膨胀到这样一点，即新文档不得不等上3年才能够处理[14]。到2001年12月，等待处理的卫星文档积压的数量飙升到前所未有的1409份[15]，这个数量还不是最高的，最高的是2000年的1410份[16]。国际电信联盟的“先申请先使用”规则人为地造成了卫星频轨资源的紧张。就非规划频谱资源而言，各国大量提交卫星网络文档的申请，包括纸面卫星文档的申请，就是典型的“公地悲剧”的一种表现。

四、处理卫星文档积压

处理纸面卫星和卫星网络文档的积压，在1990年代成为国际电信联盟压倒性紧迫问题[17]，迫使国际电信联盟采取措施应对这些问题。1994年，国际电信联盟全权代表大会通过第18号决议，呼吁进行深度评估频轨资源指配程序。这个评估进程的结果导致国际电信联盟召开会议讨论如何处理积压，同时兼顾公平，如减少卫星文档申请到卫星升空的时限，即要把卫星发射升空从7年变为5年，同时采取其他措施处理文档积压。

1997年国际电信联盟世界无线电通信大会要求各国主管部门尽职，实施“尽职管理”(Administrative Due Diligence)。“尽职管理”要求每个申请卫星网络文档的主管部门提供建立卫星网络意图的严肃性[18]。这包括卫星网络的身份(identity)(如管理部门的名称、国家象征、运营商的名称、卫星的名称、轨道特征、频率波段)、卫星制造商情况［制造商名称、合同履行时期、合同的“交付窗口(delivery window)”、购买的卫星名称］和发射服务商的情况(发射工具提供商名称、履行合同的日期、计划中的发射或入轨交付窗口、发射工具的名称、运载工具的名称和地点)。这个方法就是杜绝纸面卫星的措施之一。国际电信联盟要求各国主管部分在提交卫星网络文档时，需要提交卫星系统的相关数据、卫星系统制造商、与发射服务商的相关情况，以及卫星运营商与这些公司签订合同的情况，实施“尽职管理”，改变过去传统做法，即只需要提供卫星系统的相关信息即可。国际电联可以拒绝各国主管部门没有提供详细信息的申请。

同时，采取成本收回(cost recovery)措施，希望收取文档费用遏制纸面卫星的申请，因为每递交一份申请文档，价格不菲。

因为大量申报导致的文档大量积压，而管理、处理这些文档的积压，消耗了国际电信联盟的大量预算[19]，导致入不敷出。1994年国际电信联盟的京都全权代表大会批准了强化该组织的财政审查，表示要减少成本，同时尝试为国际电信联盟所提供的服务收费，而以前所有的服务都是免费的。

在此之前，国际电信联盟进行了大量的评估。1997年，世界无线电通信大会讨论了各种方案，包括上述的“尽职管理”，后来发现还是无法处理文档的积压。会议上提出了一个“财务尽职评鉴”(financial due diligence)[20]。该方案包括三个方面:一是，每年的协调收费，在协调阶段开始和协调过程之中就要支付费用;二是，每年的登记收费，那些登记在国际频率登记总表中的系统、或者考虑登记进该总表的系统要支付费用;三是，卫星网络储备金，当这些卫星系统提供服务时，储备金的部分或全部返回给该国。收费的理由就是，国际电信联盟提供了服务，享受服务的用户应该支付费用。当时考虑文档收费采取固定收费，或者根据提交的数据的数量按比例收费，如按照所涉及的指配数量、或者卫星网络的地面电台数量、通知形式的纸张的数量等的比例收费。国际电信联盟理事会决定回收涉及卫星通知过程中的一些事务而花费的成本。就登记收费而言，提出了两个建议:一是，登记费用与可返回的储备金联系在一起，在储备金返回后，应该支付登记费用，而且网络登记在国际频率登记总表中，必须支付登记费用;二是，如果不采取储备金方式，那么在协调开始就要支付登记费用，而且一旦进入协调阶段、或进入登记，那么必须支付登记费用。储备金系统，主要用来消除纸面卫星的申请。因为如果卫星升空并提供服务，储备金全部或部分就返回给一国了，反之，储备金不返回。理论上讲，没有哪个国家会为了一个不存在的卫星而白花钱，除非从纸面卫星得到的好处多于这个花费。但是，会上对“财务尽职评鉴”概念没有达成一致意见，因此，大会决定在实施“尽职管理”中取得经验后再运用到“财务尽职评鉴”。最后，这个建议并没有实施。不过，大会也提出了成本收回的建议。

因为“尽职管理”并没有收到实际效果，1998年ITU全权代表大会通过第88号和91号决议，决定正式实施成本收回制度，指示理事会采纳一个办法确保所收取的费用不能超过处理文档的实际费用，禁止成本收回被用来产生收入与利润，也呼吁进行公开的、透明的成本与收费的审计，收费多少要基于实际开支。

成本收回制度正式开始实施是在1999年国际电信联盟理事会通过第482号决定[21]之后。这个决定确立了收费的方法和收费明细(见表2-8)。该决定规定在1998年11月7日之后提交的卫星文档应该服从成本收回制度，但是每个国家可以每年免费提交一个卫星文档。虽然，成本收回表面上看也处理文档的积压，同时遏制纸面卫星的申请，但同时也是在填补国际电信联盟的预算缺口。2002年，国际电信联盟全权代表大会认为2004—2007财年缺口2100万瑞士法郎(CHF)，因为收入635589000CHF，而支出达656592000CHF[22]。随着ITU财政困难的到来，ITU预算更多的来自成本收回收入。尽管来自处理卫星文档的成本收回收入不到2000—2001年两年的预算的1%，但是增长到2002—2003年两年预算的7.6%、2004—2005年的8.2%。

表2-8 1999年的收费项目

续表

资料来源: Decision 482，1999. Annex A http://www. itu. int/en/ITU-R/space/Documents/Decision%20482%20(C1999)-E.pdf.(www.xing528.com)

起初，成本回收的费用是适中的。2000年和2001年的平均一张票据金额是1445CHF和4914CHF。然而，2002年费用开始猛涨，那时平均一张票据金额涨到16870CHF，2003年进一步跳到40135 CHF。到了2004年，平均要增到41440CHF。但是这种情况掩盖了收费的悬殊差距，例如2002年最高票据额是50720CHF，最低只有160CHF。费用差异在2003年更为突出，那时最高票据额度上升到407020CHF，最低的是220CHF。到了2005年，单一卫星文档的收费金额高达100万CHF，申请一个文档大约需要75万CHF。而且同样一个国家申请卫星频轨所需要支付的费用也是相差甚大，例如，2002年比利时申请的8个卫星网络文档大多收费几千瑞士法郎，其中的两个每个收费226344瑞士法郎。总体上说，征收高费用的文档比征收低费用的文档，越来越多。例如，2002年和2003年，超过10000 CHF的文档分别占了61%和63%[23]。

2002年以后费用激增是因为收费的方式发生了改变(见表2-9)。在最初的第482号决定下，这些费用的计算是根据文档的复杂性，主要通过每周通报(Weekly Circular)公布的文件页码数量确定。文档分为9个等级。每一个等级中，每个文档有一个统一收费(flatfee，涵盖一定数量的页)，每超过一页，征收额外的费用。2002年，一个新方法取代页码计算方法，衡量收费费用的标准建立在处理“单元”(unit)数量的基础上。ITU把“单元”界定为国际电信联盟为卫星网络文档提供通知的特定组成部分的产品(product)，包括频率分配、卫星电台等级的数量、转发器的数量。类似于页码计算的方法，在一个种类中的每个文档有一个统一收费(涵盖一定数量的单元)，对于超过的“单元”征收额外费用。对于一些文档来说，这种以“单元”收费的方式所缴纳的申请处理费用比以页码计算的方法更高。

表2-9 2002年收费项目

续表

资料来源:Decision482Modified，1May2002. Annex A. http://www.itu.int/en/ITU-R/space/Documents/Decision%20482%20(C2002)-E.pdf.

因为高额收费，导致了一些国家取消卫星网络文档的申请。到2003年3月，有关国家一共取消98个卫星协调需求，是2002年整年度撤销的3倍[24]。同时，因为高额收费，有些卫星运营商不愿支付(国家主管部门只是代表们向国际电信联盟申请卫星频轨资源)，因此，导致卫星文档申请被取消。例如，无线电局说，到2004年12月，该局在2002/2003年向17个国家签发的139张票据到期没有缴纳费用，到2005年3月，未交款的票据又增加了18张(都是2004年签发的)[25]。这些未缴费的文档被取消申请资格。因为，撤销或被取消，文档积压情况有所缓解，文档处理进展也稍微加快了些。例如，2002年，需要进行协调的文档处理时间从154周降到129周[26]。也就是说，成本收回的方法部分遏制了纸面卫星，加速了文档的处理时间，收到部分成效。

但是，高额的收费，导致了许多卫星运营商对国际电信联盟进行质疑，认为这种收费方式不合理，提出要求改变计算收费的方法。运营商与国际电信联盟之间开始出现摩擦。而且因为有许多运营商拒绝缴纳费用，导致国际电信联盟的收入减少。在这种情况下，国际电信联盟开始与运营商协商卫星文档收费问题。双方提出了各自的计算方法，虽然无法达成一致意见，但是同意该方法执行到2005年，在2005年的理事会上决定新的收费方法(见表2-10)。2005年国际电信联盟采取新的收费方式，从2006年1月1日起实施。

表2-10 2005年收费项目

续表

资料来源:Decision482(modified2005)，25July2005http://www.itu.int/en/ITU-R/space/Documents/Decision%20482%20(C2005)-E.pdf.

说明:为了行文方便，省去了各种类适合的范围。

2005年理事会大大简化了收费项目，只采取4个分类，但是每个分类中再分几个小类，收费项目相对减少，总额也相对降下来了。这个收费明细清单是国际电信联盟和卫星运营商双方博弈的结果，基本上满足了双方的需求。但是，运营商还认为有的项目收费还是很高，要求降低。在2008年理事会会议上，理事会对P4和P5项目做了调整，降低了收费，分别下降到25350CHF和20280CHF，分别下降了15100CHF和12170CHF，下降的幅度还是相当大的。

总的来看，国际电信联盟采取的成本收回的办法，在遏制纸面卫星、加快文档积压处理等方面取得了相当成效，当然，在节约卫星频轨方面也发挥了一定成效。下面图2-8很能说明这个问题。各国提交的卫星网络文档数量从1998年的接近800份，稳步下降到2002年的200份，再次上升到2003年的约400份，此后比较平稳，2006、2007年维持200份左右。等待处理的文档从2000年和2001年的1410和1409份，下降到2006年的96份，2007年有所上升，增加到127份。文档处理的时间从2001年的接近3年，降到2007年的不到4个月时间(3.7个月)。因为上述各种数据在下降，同时表明申请卫星频轨的机会相对也就多些，部分缓解了人为造成的频轨资源紧张。

图2-8 1997—2007年卫星文档处理趋势

资料来源: Yvon Henri，Orbit Spectrum Allocation Procedures: ITU Registration Mechanism，Wroclaw，Poland，12 June 2008. p.15. http://www. emc. wroc. pl/files/Wroclaw EMC2008_Ses_ITU1_1.pdf

说明:Yvon Henri是国际无线电局的太空部门主任。

[1] Orbit/Spectrum Allocation Procedures: Registration Mechanism，p.1. http://www. ituarabic.org/2007/Radiocommunication-UAE/DOCS/02_Orbit_Spectrum_allocation_MS.pdf.

[2] 《外层空间条约》中文版，见中国国家航天局网站中的“国际条约”，http://www. cnsa.gov.cn。

[3] 《责任公约》中文版，http://www.cnsa.gov.cn。

[4] 《登记公约》中文版，http://www.cnsa.gov.cn。

[5] Appendix30A.http://exim.indiamart.com/indian-exim-policy/appendix-30a.doc.

[6] 有关这三个阶段的申请程序参见: Abu Dhabi，Spectrum-Orbit Coordination Procedure，ITU Radiocommunication Regional Seminar，22-26 April 2007. http://www. ituarabic.org/2007/Radiocommunication-UAE/DOCS/04_Spectrum%20Orbit%20Coordination_MS.pdf. 蒋春芳:“卫星频率及轨道资源管理探究”，《中国无线电》2007年第1期;程建军:“卫星频率与轨道资源的国际争夺”，《卫星与网络》2006年第10期。

[7] 具体参见程建军:“卫星频率与轨道资源的国际争夺”，《卫星与网络》2006年第10期。

[8] Ram Jakhu，“Legal Issues of Satellite Telecommunications，The Geostationary Orbit， and Space Debris”，Astropolitics，Vol.5，No.2，2007，p.185.

[9] 欧孝昆等:“卫星频轨:竞相争夺的战略资源”，《解放军报》2010年5月6日，第12版。

[10] 三张图表来源于程建军:“关于卫星频率轨道资源管理的思考”，第2—3页。部分内容来自“第六届卫星通信新业务新技术学术年会”(2010年3月)提交的论文。

[11] Space Security2006，p.40.http://www.spacesecurity.org/SSI2006.pdf.

[12] Ram Jakhu，“Legal Issues of Satellite Telecommunications，The Geostationary Orbit，and Space Debris，”Astropolitics，Vol.5，No.2，2007，p.178.

[13] Ram Jakhu，opcit.，pp.178-179.

[14] Liching Sung，ITU's Cost Recovery: The Satellite Factor，September1，2004. http://www.satellitetoday.com/via/features/254.html.

[15] Gerry Oberst，Regulatory Review: Equitable Access To Space—While Supplies Last，April 1，2002. http://www.satellitetoday.com/via/32252.html.

[16] Yvon Henri，Orbit Spectrum Allocation Procedures: ITU Registration Mechanism， Wroclaw，Poland，12 June2008. p.15. http://www.emc.wroc.pl/files/Wroclaw EMC2008_Ses_ITU1_1.pdf.

[17] Liching Sung，ITU's Cost Recovery: The Satellite Factor，September1，2004. http://www.satellitetoday.com/via/features/254.html.

[18] Administrative Due Diligence Applicableto Some Satellite Communication Services，ITU Res.49，Annex 2. http://www. ituarabic. org/2007/Radiocommunication-UAE/DOCS/04_Spectrum%20Orbit%20Coordination_MS.pdf.

[19] 国际电信联盟的收入来自近200个成员国的会费与捐赠。

[20] 有关其介绍参见“financial due diligence—ITU”.http://www.itu.int/newsarchive/press/PP98/Documents/Financial Diligence.html.

[21] DECISION 482. http://www. itu. int/en/ITU-R/space/Documents/Decision% 20482%20(C1999)-E.pdf.

[22] Liching Sung，ITU's Cost Recovery: The Satellite Factor，September1，2004.http://www.satellitetoday.com/via/features/254.html.

[23] Liching Sung，ITU's Cost Recovery: The Satellite Factor，September1，2004. http://www.satellitetoday.com/via/features/254.html;Gerry Oberst，ITUWrestles With Filing Fees， June1，2005. http://www.satellitetoday.com/via/globalreg/ITU-Wrestles-With-Filing-Fees_172.html; Gerry Oberst，Regulatory Review: ITUSatellite Filing Fees—The Bill Is In The Mail， June1，2003. http://www.satellitetoday.com/via/globalreg/Regulatory-Review-ITU-Satellite-Filing-Fees-The-Bill-Is-In-The-Mail_155.html.

[24] Gerry Oberst，ITU Wrestles With Filing Fees，June 1，2005. http://www. satellitetoday.com/via/globalreg/ITU-Wrestles-With-Filing-Fees_172.html.

[25] Gerry Oberst，ITUWrestles With Filing Fees，June1，2005.

[26] Gerry Oberst，Regulatory Review: ITUSatellite Filing Fees—The Bill Is In The Mail， June1，2003. http://www.satellitetoday.com/via/globalreg/Regulatory-Review-ITU-Satellite-Filing-Fees-The-Bill-Is-In-The-Mail_155.html.