邦联议会西北地域法令的重要性

参加会议之合众国诸州颁布：为建立临时政府之目的，兹将上述地域划作一区，惟视乎国会的意见，在未来情势合适时，得将之分为两区。……（该法令接着详细规定了在该地域的死者未留下遗嘱时其财产分配的法定条例。它又规定了该地域官员——地方长官、厅处长和法官——需经国会任命，并授权上述官员组织民兵和设置城镇。）

一旦该区有了五千名自由的成年男性居民，经向地方长官提供此项证明，他们即有权在规定的时间和地点，从他们所在的县或镇中选举参加地域议会的代表，其规定为：每五百名自由的成年男性居民选出一名代表，代表权随自由男性居民人数的增加而相应增加，直到代表人数满二十五人为止；此后，便将由立法机关调整代表的数目和比例……（该法接着概要地规定了选举的资格条件，以及地方长官、立法委员会和地域议会的立法程序。）

地方长官、法官、立法委员会、厅处长及国会在该地域任命的其他官员，均应宣誓忠于职守；地方长官向国会议长宣誓，所有其他官员则向地方长官宣誓。该地域立法机关一经成立，立法委员会和地域议会便得在同一房间内集会，用联合投票方法选举一名派往国会的代表，该代表将在国会中占一席位，而在该地域还是由临时政府治理期间，他只有权参加国会的辩论而无表决权。

同时，还要扩大形成这些共和政体及其法律和宪法基础的公民自由和宗教自由的根本原则；要把这些原则确立成为该地域永远适用的一切法律、宪法和政府的基础；并从而建立若干个州和州的久永性政府，俾使其在符合总利益的前提下，尽早被接纳加入联邦，而与原有各州平等分享联邦议会内的权益。

兹由上述权力机构制订并公告：下列条款将视作原有各州与该地域人民及各州之间的契约条款，除非共同同意修改，否则永久不变。此等条款即：

第一条 该地域任何循规蹈矩的人，不得因其宗教信仰及礼拜方式而受侵扰。

第二条 该地域居民得永远享受人身保护状，受法庭审判时应有陪审团在场；在立法机构内有按比例规定之代表；有权享受遵照习惯法制订之司法程序。除非犯下罪证确凿或嫌疑重大之重罪者，任何人均可交保外释。所有罚款不得过重；亦不得加以残酷或逾常之刑罚。任何人除非经与其同等地位的公民陪审团或国法之判决，其自由或财产不得被剥夺；倘在公共紧急状态下，为了维护共同利益而必须征用任何人之财产或其某项服务时，则应给予充分之补偿。为了公平地保护权利及财产，在该地域不得制订或引用任何法律足以在任何情形下干涉或影响私人原订之诚实无诈之契约或合同，此乃应予理解及公认之原则。

第三条 宗教、道德及学识，皆仁政及人类幸福所不可或缺者，因此学校及教育措施应永远受到鼓励。对于印第安人当永守忠信；其土地及财产，未经其同意，永不得夺取；亦不得侵犯或侵扰其财产、权利及自由，除非在国会所授权之公正而合法之战争中；应随时制订基于公正及人道之法律，以防止对彼等之侵扰并与彼等和平友好相处。

第四条 该地域以及在该地域内可能建立的各州，将永远是美利坚合众国邦联的一部分，服从邦联条例及条例中所作的任何符合宪法的改动，服从合众国在国会开会时制订的、适合该地域的所有法例和法令……（该法接着规定了该地域人民如何共同承担为联邦政府筹集的税收。）通向密西西比河与圣劳伦斯河的航行水域及两河之间的运输水道，都是该地域居民和美国公民以及可能参加邦联的其他各州的居民的共同通路，永远自由通行，不征收任何税捐或关税。

第五条 在该地域内，将建立三个以上、五个以下的州……而所建立的任何一个州，凡拥有六万自由居民者，其代表即可被接纳参加合众国国会，在所有方面都与原有各州平等，并应能自由地制定永久性的宪法和成立州政府，但所要制定的宪法和成立的政府均应以共和为体，并须符合邦联条例所包含的各项原则；只要能够符合邦联的总利益，就应尽早准其参加合众国国会，即使该州不足六万自由居民亦应加以接纳。

第六条 在该地域内不得有奴隶制度或强迫奴役，但因犯罪而依法判决之受惩者不在此例；兹规定，倘任何人逃入该地域，而原来之十三州内任何州对该逃亡者之工作及劳役有合法之权益，则应依法将该逃亡者交还，并且交给对于该逃亡者前述之工作及劳役享有权益者……

* 译文选自《美国历史文献选集》，美国驻华大使馆新闻文化处，1985年。

《西北地域法令》是美国邦联时期最为重要的一份文献。该法令规定了美国俄亥俄河西北地区的管理和建州方式，为美国西部地区的开发和管理创立了一种模式。尤其重要的是，它推进了西部开发和美国社会由东向西的有序扩张，维护并发展了美国社会的自治传统。

1783年，美国和英国签署《巴黎和约》后，政治上获得了独立，地域上在原英属13个殖民地以外又收获了阿巴拉契亚山脉以西密西西比河以东大片疆域。但任何战争之后，既有百废待兴的发展机遇，也有安邦定国的挑战。年轻的美国面临政治和经济改组的双重要求和考验。

首先，由于政治上的独立，美国失去了英国的保护，经济上债务累累，困难重重。其次，面对建国安邦的重任，因独立革命而组建的邦联政府日益表现出薄弱无力。如果邦联国会不能解决西部土地政策问题，树立令行禁止的立法权威，那么通过巴黎和约新获得的西部领土只能成为利益角逐的战场，甚至引发内乱。正是为根本解决财政困难、贸易竞争和各州的统一协调问题，13州的代表着手修改《邦联条例》，进行政治改革。(www.xing528.com)

西部土地的归属和管理，既是经济也是政治问题。根据和约，这个新的国家北起五大湖，南至西属佛罗里达边界，东起大西洋海岸，西至密西西比河。阿巴拉契亚山脉以西区域尚未正式对定居者开放，但那里早已吸引许多移民和投机商。而早在独立战争开始时，13个州中的7个就曾根据英王颁发的特许状纷纷对西部，甚至直至太平洋的区域提出要求。其他6个没有领地的州则主张将西部土地转让给合众国作为公共财富，期待日后由邦联政府重新分配。但边疆居民出于自身利益，并不希望在任何单独某个州的管制下。1786年，除弗吉尼亚和康涅狄格的保留地外，西北部领地最终通过各州的出让归属合众国。尽管如此，合众国尚未真正控制西部，人们纷纷涌向西部占地投机，冲突不断。面对战争欠下的国债、兑现奖励退伍老兵以土地的承诺及社会失序的现状，围绕西部的矛盾不仅是经济问题，也成为社会和政治问题，如居民点分散无序、私利践踏公德、无视政府法纪、不断与印第安人冲突等。如何鼓励移民和投资，壮大年轻的共和国，解决政府财政困难？如何有序开发西部土地，避免重蹈英国西部政策的覆辙？西部如果成为移民和投机商弱肉强食、割据一方的战场，合众国未来的秩序和发展就无从谈起。

乔治·华盛顿曾警告，若是阻挡不了人们西进占地，权责所在，国会理应为他们指示方向。迟了，就什么都别想做了。对于西部土地开发加以立法规范，正是邦联国会的职责所在。在紧急修改邦联条例同时，邦联国会审议通过《西北地域法令》，规定了西北地域管理和发展的方向。

该法令主要从四个方面规定了西北地区的管理方式，为其未来的自治奠定了制度化的基础：

第一、由邦联国会授权，在西北地域设立临时政府，规划组建三至五个新州，并严格规定组建新州程序，即国会指派官员管理的临时政府——组建准州——作为新州加入联邦；

第二、规定居民享有选举权和当选议会代表的最低财产资格，以保障他们切实履行自己的权利和义务；

第三、明确居民们享有信仰自由、人身保护、陪审团审判、免于不当刑罚、免于剥夺自由和财产权等公民权，并在该地域禁止奴隶制和强制劳役；

第四、规定土地测量、公地划分、土地售卖的具体办法，并为发展公共教育设立保留地。

从最初由国会指派官员组建临时政府，到满足一定条件后组建准州，并作为平等独立的成员加入联邦大家庭，西部新州的发展和接纳成为一套严格的程序。这种“三部曲”管理模式有人称为“大陆殖民制度”，但其最终目标是合国会和地方之力，促成新州在政治、经济上的成熟，走向独立自治。根据该法令，俄亥俄河以北地域先后有5个新州加入联邦。俄亥俄州是西北地域第一个加入联邦的州，但这一进程长达十六年之久。西部其他新州的成长都复制了这一程序和渐进有序的特点。此外，该法令也赋予西部公共土地的测量、规划和售卖以规范和秩序。在公共土地售卖中尽管难免投机和腐败，土地所有权分配相对平衡，并未滋生许多垄断的大地产公司。

良法有助于治国、安邦、平天下，而恶法则可能成为变乱、亡国，或加速亡国的重要原因。英国在北美殖民地的失败一定意义上就是重商主义思想指导下的英国殖民政策和法令的失败。1763年，为保障英国在东部的投资和土地投机商在西部的利益，英王发布了《1763年诏谕》，划定诏谕线禁止殖民地人越过阿巴拉契亚山向西移民，禁止殖民地总督对任何从西部和北部流入大西洋的河流源头以外地区颁发测量许可或注册证。但在宾夕法尼亚，大量越界拓居者甚至面对死刑处罚也无所畏惧，公然对抗殖民地立法机构和英王，不愿返回诏谕线以东的白人区。此后，从1765年的《印花税法》到1774年的“不可容忍法令”等自私粗暴的恶法不断激化冲突，加速了英国在北美的失败。

从1783年摆脱英国独立到1789年首届政府成立，这一阶段被称为美国历史上的“危机时期”。因为这是一段新旧过渡，道路抉择的关键时期。《西北地域法令》将国会的具体监管和鼓励地方自治相结合，有序地促进了西北地域内新州的独立自治，也为1790年通过的《西南地域法令》提供了借鉴。此外，它立足美国革命的精神和美国社会的自治传统，从解决西北公共土地管理问题出发，提出了保护民权、禁止奴隶制的要求，不仅为美国告别旧秩序，建立新体制提供了一种示范，也为未来美国地域的扩展和社会政治传统的传承奠定了制度化基础，因而成为邦联时期最为重大的一项立法成就。

《西北地域法令》是在1784年杰斐逊关于西部建州的提案和1785年《西部土地法》的基础上起草而成。1789年，经过少许修改，该法令在首届国会获得通过，经华盛顿签署后成为法律，获得新生，得到继续贯彻。就英美西部土地政策的不同结局而言，恶法所以会遭遇蔑视和反抗，其原因不仅仅在于其本质之恶，还在于殖民地人勇于独立的习惯和谋求自治的斗争；而良法所以能够制定并得到尊重和实施，则有赖凝聚这个社会的信念和大众普遍的法治精神。

该法令的起草人据说主要有两位：内森·戴恩（Nathan Dane）和鲁弗斯·金（Rufus King）。托马斯·杰斐逊1784年的提案为这一法令起草提供了范本和灵感。

（张 骏）