中国海军外交运用合法性提升的建议

海军外交运用不当不仅不能帮助实现国家政府的预期政治目标，还可能造成意想不到的损失。在开展海军外交行动前一定要做好充分的准备，即以充分考量目标国的政治、文化背景为前提；以遵循海上力量运用的必要性原则为基础；以提升海军外交行动的法治化运用能力为重点；以确保有关海军外交行动信息宣传的准确性、及时性为依托。

1.海军外交行动开展前要充分考量目标国的政治、文化背景，一事一议，避免失误

海军外交与目标国国内政治因素之间的关系非常复杂，而且特定战略背景下的任务目标决定和影响着海军外交的方式方法。因此，海军外交行动的开展一定要将目标国的政治、历史、经济、军事因素纳入考虑范筹，进而综合衡量可能实现的外交目标。要认识到海军外交的影响力是间接的，不可能完全转化为外交影响力，海军外交的影响效果很大程度上受制于目标国家的元首、政府首脑、社会媒体和国家民众等对本国海军外交行动所持有的认同感。因此，“在规划海军外交行动时还要充分考虑目标国对军舰威力、现代海军战略、战术等的认识”。^[147]同时，参与任务执行的海军官兵要做好有关目标国及其周边国家的历史、文化、习俗及敏感性问题等方面的功课，避免因个人行为不当而影响外交行动的效果。鉴于海军外交的“程序化”“标准化”容易导致问题的出现，每次海军外交出访的目标国不同，其政治背景也不同，即使在不同时期出访同一个目标国，其国家的政治环境也处于动态变化中，因此，“即使是执行常规、例行性的外交任务，也一定要对目标国的政治背景进行重新考量”。^[148]

2.海军外交行动的开展应遵循海上力量运用的必要性原则

海军外交的艺术在于如何把握好海上力量运用的限度，避免采用过激的方式引发目标国的敌意，甚至报复，一旦双方的对峙升级到军事冲突，该海军外交行动的合法性便会遭受国际社会的质疑。国家防御始终是海军的核心任务，在满足国家防御任务所需的基本作战平台及武器装备需要的同时，不能因为海军外交行动所能够产生的良好效应就一味追求增加海上军事装备的采购数量，而要根据以往遂行该类行动的经验、结合任务范围、装备的可持续性、海上基地等因素来衡量现实军备需求。过去因海上作战平台功能设计的单一性，使得用于遂行海军外交任务的作战平台在数量和功能方面都无法满足需求，为适应海军多样性军事行动的开展，现代海军作战平台的设计趋于多功能、综合一体化，使海军利用同一个作战平台就可以开展战斗行动、防御任务。尽管海上力量的行动能力与其可遂行的海军外交行动范围有一定的关系，但海军外交并不仅仅由那些大型的、具备综合行动能力的海上力量所驾驭。^[149]例如，在2011年日本地震和2013年的菲律宾台风救援中，那些海上行动能力有所受限的国家海军也都能够根据现实需求很快调整和适应进入人道和灾难救援行动中。

3.重视提升海军外交行动的“论法”“用法”能力，积极参与和促进国际缔约、加快国内海军外交方面的相关立法、提升海军外交行动中的法律服务水平

我国应当积极参与军事外交领域的具有国际立法性质的缔约活动，尽可能将我国的利益关切反映到国际法中，为今后军事外交活动的开展争取国际话语权。根据《维也纳条约法公约》的规定，经缔约程序缔结的条约协定具有国际法效力，对当事国具有法律约束力，因此，要充分做好旨在保障相关海军外交行动顺利开展的双边或多边条约（协定）的签订工作，增强海军外交行动开展的合法性和规范性。虽然我国已经基本形成了关于海军外交的法律制度体系，但从实践需求来看，该领域的法律法规建设仍须完善，例如可以“研究制定《军舰护航条令》《执行国际人道救援任务条例》《与外国军队开展联合演习和训练条例》等”，^[150]通过这些条令条例的制定对在海军外交行动开展中涉及的部队和人员法律地位、任务目标、行动规范、组织指挥、协调机制、服务保障等方面的内容予以明确。在当前法治化的国际环境下，海军外交行动的成功实施离不开军事法律顾问提供的法律咨询服务。作为军事行动中的重要成员，尤其在跨国军事行动环境下，各国军事法律顾问之间保持持续的联络和法律对话是军事行动取得成功的重要条件，例如其通过参与军事决策所提供的专业化建议能够帮助国家有效掌控特定领域；在服务军事行动的过程中帮助指挥官遵照法律原则以合法的方式完成军事任务，实现国家战略目标。

4.确保有关海军外交行动信息宣传的准确性和及时性，公开透明，赢得信任

海军外交行动的开展需要一支卓有成效的信息宣传团队一起深入到目标国，从而及时将正确的行动信息以其需要的方式传递给媒体、公众、安全利益攸关方、政治党派、利益集团等，以确保第一时间得到各方的理解和支持，避免给一些目的不单纯的国际媒体的煽动报道带来可乘之机，损坏我国军队及国家外交的形象。此外，还应采取措施鼓励军事合作伙伴一起开展公众意识宣传活动，向公众阐述本国参与相关联合行动的优势、目标等，以获得公众广泛的理解和信任。近年来，中国海军开展的“和平方舟”医院船服务、海上护航、灾难救援等行动之所以能够取得良好反响并在国际社会获得较高认可，很大程度上是基于公开、及时的信息宣传和媒体报道。

【注释】

[1]国防白皮书首次全面介绍和平时期武装力量的多样化运用［EB／OL］.［2018- 09-30］.http：／／www.chinanews.com／gn／2011／03-31／2942823.shtml.

[2]田义伟.中国军方成立非战争军事行动研究中心［EB／OL］.［2018- 09-30］.http：／／www.chinanews.com／gn／2011／12-12／3526428.shtml.

[3]1949年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议决定成立中央人民政府人民革命军事委员会，由其统一管辖和指挥中国人民解放军和其他武装力量，是制定军事战略方针、领导军队建设的最高军事统率机关。

[4]薛刚凌.国防与军队改革的法治问题［M］.北京：人民出版社，2015：1-3.

[5]薛刚凌.国防与军队改革的法治问题［M］.北京：人民出版社，2015：4-9.

[6]薛刚凌.国防与军队改革的法治问题［M］.北京：人民出版社，2015：11.

[7]王海平.中国军事法学研究前沿［M］.北京：法律出版社，2013：40-54.

[8]王海平.中国军事法学研究前沿［M］.北京：法律出版社，2013：46.

[9]朱鸿亮，周娜.经中央军委主席习近平批示　军队增派2 600名医护人员支援武汉抗击新冠肺炎疫情［EB／OL］.［2020- 02-13］.http：／／www.Xinhuanet.com／2020-02／13／C＿1125567718.htm.

[10]《国防法》第26条规定：“中华人民共和国的领陆、内水、领海、领空神圣不可侵犯。国家加强边防、海防和空防建设，采取有效的防卫和管理措施，保卫领陆、内水、领海、领空的安全，维护国家海洋权益”；第27条规定：“中央军事委员会统一领导边防、海防和空防的防卫工作。地方各级人民政府、国务院有关部门和有关军事机关，按照国家规定的职权范围，分工负责边防、海防和空防的管理和防卫工作，共同维护国家的安全和利益。”

[11]肖天亮.军事力量的非战争运用［M］.北京：国防大学出版社，2009：215.

[12]任筱锋.海上军事行动法手册（平时法卷）［M］.北京：海潮出版社，2009：123- 124.

[13]参见《中华人民共和国突发事件应对法》第3条。

[14]薛刚凌.中国军事法论丛（2007年第1卷）［M］.北京：方正出版社，2007：1.

[15]薛刚凌.中国军事法论丛（2009年卷）［M］.北京：方正出版社，2010：82-94.

[16]杨河，曹莹.关于军队非军事动用的法律思考［J］.西安政治学院学报，2004（5）：76- 79.

[17]谢丹.“非战争军事行动”法律问题的初步研究［J］.西安政治学院学报，2008（3）：52- 55.

[18]联合国第三次海洋法会议.联合国海洋法公约［G］.北京：海洋出版社，1983：215.

[19]Sam Bateman.Prospective Guidelines for Navigation and Overflight in the Exclusive Economic Zone，2005：17- 28.

[20]参见《联合国海洋法公约》第56、246条。

[21]参见《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第9条。

[22]参见《联合国海洋法公约》第111条关于“紧追权”的规定。

[23]参考《联合国宪章》第51条有关“行使自卫权”规定。

[24]《统一海上救助若干规定的公约》第1条第3款规定。

[25]参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第6条第2款规定。

[26]国际海上避碰规则（International Regulations for Preventing Collisions at Sea，COLREGS）是由国际海事组织制订的为防止、避免海上船舶之间碰撞的海上交通规则，最近一次修订是2007年，2009年生效。

[27]《联合国海洋法公约》第97条第3款规定：“船旗国以外的任何当局，即使作为一种调查措施，也不应命令逮捕或扣留船只。”

[28]《中国领事保护和协助指南》第1—2条。

[29]参见《中华人民共和国宪法》第32条规定。

[30]《联合国海洋法公约》第58条第1款规定：在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由、铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作以及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。

[31]国家海洋局国际合作司.专属经济区军事与情报搜集活动：意见一致的方面与分歧［J］.海洋权益信息，2002（8）.

[32]周忠海.论海洋法中的剩余权利［J］.政法论坛，2004（5）：174- 185.

[33]任筱锋.海上军事行动法手册［M］.北京：海潮出版社，2009：236.

[34]参见《联合国宪章》第51条规定。

[35]黄瑶，鲁靖.论索马里海盗的审判及处罚问题［J］.法学评论，2011（6）：117- 123.

[36]参见《联合国海洋法公约》第19条有关“无害通过的意义”规定。

[37]参见1982年《联合国海洋法公约》第30条规定。

[38]参见1982年《联合国海洋法公约》第87条有关“公海自由”规定。

[39]参见1982年《联合国海洋法公约》第110—111条有关“登临权”和“紧追权”规定。

[40]参见《联合国海洋法公约》第37—38条规定。

[41]参见《联合国海洋法公约》第39条规定。

[42]夏勇.军队多样化任务带来的立法新课题［J］.西安政治学院学报，2011（3）：72.

[43]参见《中华人民共和国宪法》第29条第1款规定。

[44]参见《中华人民共和国国防法》第1—3条规定。

[45]夏勇.军队多样化任务带来的立法新课题［J］.西安政治学院学报，2011（3）：73.

[46]参见《中华人民共和国国防法》第22条规定。

[47]参见《中华人民共和国戒严法》第8条。

[48]夏勇.军队多样化任务带来的立法新课题［J］.西安政治学院学报，2011（3）：74.

[49]任剑涛.中国需要紧急状态法应对重大自然灾害［EB／OL］.［2008-06-09］.http：／／www.chinanews.com.

[50]参见《联合国海洋法公约》第101条有关“海盗行为”定义。

[51]王喜斌.关于提高应对非传统安全威胁遂行非战争军事行动能力的思考［J］.国防大学学报，2008（11）.

[52]贾万宝.对非战争军事行动的立法思考［J］.政工导刊，2008（9）：19-21.

[53]谢丹.“非战争军事行动”法律问题的初步研究［J］.西安政治学院学报，2008（3）：53.

[54]罗保华.论平时海上军事行动中《联合国海洋法公约》的运用［J］.法学杂志，2011（3）.

[55]张朝晖.军队完成多样化军事任务立法座谈会综述［J］.西安政治学院学报，2008（12）：94- 96.

[56]宋云霞，石杨，玉帅等.海军非战争军事行动中武力使用及其限制法律研究［J］.军队政工理论研究，2011（4）：98-101.

[57]李卫海.新军事变革与军事法制建设［M］.北京：解放军出版社，2005：259.

[58]宋云霞，石杨，玉帅等.海军非战争军事行动中武力使用及其限制法律研究［J］.军队政工理论研究，2011（4）：98-101.

[59]李浩培.李浩培文选［M］.北京：法律出版社，2000：475- 484.

[60]柳炳华.国际法（上卷）［M］.北京：中国政法大学出版社，1995：314.

[61]谢丹.“非战争军事行动”法律问题的初步研究［J］.西安政治学院学报，2008（3）：54.

[62]孟丹明，潘柏荣，周立权.我军涉外非战争军事行动的法律保障［C］.军队完成多样化军事任务涉法问题研究会会议论文，2007- 12-25.

[63]何志鹏.国际法与大国崛起［J］.吉林大学社会科学学报，2017（1）：83.

[64]徐崇利.软硬实力与中国对国际法的影响［J］.现代法学，2012（2）：153.

[65]徐崇利.软硬实力与中国对国际法的影响［J］.现代法学，2012（2）：155.

[66]徐崇利.软硬实力与中国对国际法的影响［J］.现代法学，2012（2）：157.

[67]李浩培.李浩培文选［M］.北京：法律出版社，2000：475-484.

[68]王海平.中国军事法学研究前沿［M］.北京：法律出版社，2013：20-24.

[69]参见《中华人民共和国红十字法》第四章“标志”第16—19条。

[70]参见《中华人民共和国兵役法》第二章“平时征集”第12条。

[71]全国人民代表大会常务委员会关于批准《联合国海洋法公约》的决定［EB／OL］.［2020-09-28］.http：／／www.npc.gov.cn／wxzl／gongbao／2000-12／16／content＿5003571.htm.(www.xing528.com)

[72]参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第6条。

[73]参见1982年《联合国海洋法公约》第73、110、111条。

[74]参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第14条。

[75]参见《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第12条。

[76]王海平.中国军事法学研究前沿［M］.北京：法律出版社，2013：27.

[77]王海平.中国军事法学研究前沿［M］.北京：法律出版社，2013：36.

[78]王海平.中国军事法学研究前沿［M］.北京：法律出版社，2013：36.

[79]张朝晖.论军事法律顾问制度之构建［J］.西安政治学院学报，2015（2）：67- 70.

[80]吴又幼.美国军法官制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2015：1.

[81]Thomas E.Randall.Evolving Role of the Legal Advisor in Support of Military Operations［J］.Military Law and Law of War Review，2011，50（1）：17-36.

[82]王明勇.中国军事法律制度研究［M］.北京：清华大学出版社，2016：19.

[83]王明勇.中国军事法律制度研究［M］.北京：清华大学出版社，2016：18.

[84]Colonel Kelly D.Wheaton.Strategic Lawyering：Realizing the Potential of Military Lawyers at the Strategic Level［J］.Army Lawyer，2006（9）：1 16.

[85]“合法性”不仅包含遵守法律上所规定的合法原则，而且还包括社会公众对军事行动权威性的认可。

[86]参见《联合国宪章》第七章有关“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”的规定。联合国安理会有权在“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”的情况下，促请联合国会员国执行其所认为应该采取的办法，以“维持或恢复国际和平及安全”。

[87]Michael A.Newton.Modern Military Necessity：The Role＆Relevance of Military Lawyers［J］.Roger Williams University Law Review，2007，12（3）：877 903.

[88]田中.海军非战争军事行动的特点、类型及能力建设［J］.中国军事科学，2008（3）：25-30.

[89]Michael A.Newton.Modern Military Necessity：The Role＆（and）Relevance of Military Lawyers［J］.Roger Williams University Law Review，2007，12（3）：877903.

[90]吴又幼.美国军法官制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2015：6.

[91]“军事行动的法律服务保障分为立法保障和执法服务保障两个方面”。吴又幼.美国军法官制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2015：6.

[92]王志学.构建军事行动法律保障力量［N］.解放军报，2015- 12-08（6）.

[93]Colonel Kelly D.Wheaton.Strategic Lawyering：Realizing the Potential of Military Lawyers at the Strategic Level［J］.Army Lawyer，2006（9）：116.

[94]第82条规定：“缔约各方无论何时，以及冲突各方在武装冲突时，应保证于必要时有法律顾问对各公约和本议定书的适用以及就此问题发给武装部队的适当指示，向相当等级的军事司令官提供意见。”1977 Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August1949 and Relating to the Protection of Victims Of International ArmedConflicts，Dec.12，1977，1125 U.N.T.S.3，23，art.82.

[95]“Within Article 82，the caveat‘when necessary’does permit flexibility and sovereign choices in the conditions for the use，allocation，and location within the military structure of those legal advisors.”GEOFFREY BEST，WAR＆LAW SINCE 1945，at p.406（1994）.

[96]Michael A.Newton.Modern Military Necessity：The Role＆Relevance of Military Lawyers［J］.Roger Williams University Law Review，2007，12（3）：889.

[97]Michael A.Newton.Modern Military Necessity：The Role＆Relevance of Military Lawyers［J］.Roger Williams University Law Review，2007，12（3）：877-903.

[98]“四总部”指原中国人民解放军总政治部、总参谋部、总后勤部、总装备部。2016年1月，“四总部”分别更名为中央军委联合参谋部、政治工作部、后勤保障部、装备发展部。

[99]吴又幼.美国军法官制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2015：185-189.

[100]Colonel Kelly D.Wheaton.Strategic Lawyering：Realizing the Potential of Military Lawyers at the Strategic Level［J］.Army Lawyer，2006（9）：1-16.

[101]Jerry S.T.Pitzul.Role and Functions of Military Lawyers in the Canadian Forces［J］.Military Law and Law of War Review，1999，38（1-4）：359 368.

[102]《中华人民共和国律师法》第57条规定：“军队律师的具体管理办法，由国务院和中央军事委员会制定”。

[103]《军事法规军事规章条例》第7条规定：“中央军委根据宪法和法律，制定军事法规。下列事项需要立法的，除法律规定外，由军事法规规定：中国人民解放军的体制和编制；总部、军兵种、军区以及相当等级单位的任务和职责；中国人民解放军军事、政治、后勤、装备建设的基本制度；中国人民解放军的奖惩制度；为执行法律的规定需要制定军事法规的事项；其他属于中央军委职权范围的事项。”

[104]王明勇.军事法律顾问制度研究［M］.北京：清华大学出版社，2016：210-213.

[105]Joint Publication 1-04，Legal Support to Military Operations，17 August，2011.

[106]刘艺，孙国权，苗春晖.非战争军事行动中军队律师制度的价值分析与制度构建［J］.政工学刊，2010（11）：48-50.

[107]王明勇.中国军事法律制度研究［M］.北京：清华大学出版社，2016：145.

[108]舰队军事法律顾问处主要负责服务保障舰队所承担的海上非战争军事行动任务，跟踪最新的军事行动法律动态以拟制相关行动的应对方案，并为海军军事法律顾问局培养和输送优秀的军事法律顾问人才。参见王明勇.中国军事法律制度研究［M］.北京：清华大学出版社，2016：149.

[109]王明勇.中国军事法律制度研究［M］.北京：清华大学出版社，2016：144- 150.

[110]王明勇.中国军事法律制度研究［M］.北京：清华大学出版社，2016：174.

[111]Colonel Kelly D.Wheaton.Strategic Lawyering：Realizing the Potential of Military Lawyers at the Strategic Level［J］.Army Lawyer，2006（9）：1 16.

[112]Pelham G.Boyer and Robert S.Wood，ed.Strategic Transformation and Naval Power in the 21st Century［M］.Naval War College Press，1998：245.

[113]杰弗里·蒂尔.21世纪海权指南［M］.师小芹，译.上海：上海人民出版社，2013：373.

[114]海军远航访问编队完成20国访问任务凯旋［EB／OL］.［2018-03-02］.http：／／www.mod.gov.cn／power／2017-10／16／content＿4794628.htm.

[115]中国海军护航编队访问伦敦［EB／OL］.［2018-02-25］.http：／／mil.news.sina.com.cn／china／2017-10-06／doc-ifymrcmm8659094.shtml.

[116]日本自卫队在菲律宾开始正式展开救援活动［EB／OL］.［2018-02-26］.http：／／www.chinanews.com／gj／2013／11-25／5542255.shtml.

[117]张晏瑲.和平时期的海洋军事利用与海战法的最新发展［J］.东方法学，2014（4）：71.

[118]张启良.海军外交论［M］.北京：军事科学出版社，2013：28.

[119]肖凤城.论军事外交的法治运作［J］.法学杂志，2015（7）：2.

[120]Dennis R.Neutze.Bluejacket Diplomacy：A Juridical Examination of the Use of Naval Forces in Support of United States Foreign Policy［J］.JAG Journal，1982（32）：149.

[121]参见1982年《联合国海洋法公约》第301条。

[122]参见1982年《联合国海洋法公约》第88条。

[123]参见1982年《联合国海洋法公约》第141条。

[124]参见1982年《联合国海洋法公约》第29—32条。

[125]参见1982年《联合国海洋法公约》第95条。

[126]参见1982年《联合国海洋法公约》第110条及1958年《日内瓦公海公约》第21—22条。

[127]参见1982年《联合国海洋法公约》第111条。

[128]参见1982年《联合国海洋法公约》第98条、1958年《日内瓦公海公约》第12条。

[129]参见1958年《日内瓦公海公约》第12、14条。

[130]参见1969年《维也纳条约法公约》第26条规定：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”。

[131]《中华人民共和国宪法修正案》（2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过），在“序言”中加入“坚持和平发展道路”“推动构建人类命运共同体”的内容。

[132]参见《中华人民共和国国防法》第2条。

[133]参见《中华人民共和国国防法》第18条。

[134]参见《中华人民共和国国防法》第8条。

[135]参见《中华人民共和国国防法》第65条。

[136]参见《中华人民共和国国防法》第67条。

[137]参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第6条及《中华人民共和国海上交通安全法》第11条。

[138]参见《中华人民共和国海上交通安全法》第39条。

[139]参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第10条。

[140]参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第11条。

[141]参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第14条。

[142]参见《中华人民共和国专属经济区和大陆架》第11条。

[143]参见《中华人民共和国专属经济区和大陆架》第12条。

[144]参见《中华人民共和国海上交通安全法》第36条。

[145]《中华人民共和国国防部和美利坚合众国国防部关于建立重大军事行动相互通报信任措施机制的谅解备忘录》［EB／OL］.［2018-03-01］.http：／／www.mod.gov.cn／regulatory／2014-12／05／content＿4617798.htm.

[146]《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》［EB／OL］.［2018-03-01］.http：／／www.mod.gov.cn／affair／2014-12／06／content＿4555927.htm.

[147]张启良.海军外交论［M］.北京：军事科学出版社，2013：49.

[148]Deborah Sanders.U.S.Naval Diplomacy in The Black Sea［J］.Naval War College Review，2007（3）：69.

[149]Alessio Patalano.Beyond the Gunboats：Rethinking Naval Diplomacy and Humanitarian Assistance Disaster Relief in East Asia［J］.The RUSI Journal，2015（2）：32-39.

[150]肖凤城.论军事外交的法治运作［J］.法学杂志，2015（7）：9.