海上非战行动法律依据研究成果

格雷勋爵（Lord Grey）曾言：“无武力为后盾之外交恰如无乐器之交响乐队。”海军是国家投射其影响力的重要外交工具，^[117]因此，海军外交是“具有军事和外交双重属性的国际互动”。^[118]随着国际法的不断发展，国际社会对军事力量合法运用的关注度普遍提升，具有充分合法性的海军外交行动才会得到广泛的认同与支持。如何在国际法律框架下，确保海军作为国家外交工具运用的合法性，如何提高海军在对外交往中的“论法”能力，成为我国海军通过履行外交职能帮助国家实现政治目标面临的重要任务。

（一）国际法与海军作为外交工具的运用

海军外交行动的开展以广阔的海洋为依托，具有较强的国际性，因此，必须遵循相关的国际法、国际惯例，以确保行动的合法性。用于规范海军外交行动的一般性国际公约涉及范围较广，例如联合国集体安全制度、和平解决国际争端制度、海洋法、国际人道法、国际维和行动法、国际反恐法、军备控制与裁军法等。其中，《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《维也纳条约法公约》等一系列并非专门用于规范军事行动的国际公约中也均涉及规范海军外交行动的重要内容。

《宪章》中有关国际和平与安全问题的原则规定是判断各国海军外交行动合法性的基本准则，^[119]对海军外交行动的开展具有根本性影响。《宪章》第2条第4款明确规定，禁止在国际关系中使用威胁或武力对抗他国领土完整和政治独立。因此，各国运用海上力量支持外交目标的行动受到《宪章》的严格限制，即不得破坏国际和平与安全、不得使用或威胁使用武力、不得违反五项基本原则。虽然该条款排除了海军外交在过去所采用的一些实践方式（炮舰外交），然而，第2条第4款的例外条款又允许用于实现外交政策目标的军事利用，例如防御他国、保护国家海外利益、人道主义干预；“该条款也并未排除用于支持外交政策的海军示威行动，这些海上力量的运用与国际法的发展趋势相一致”。^[120]《宪章》以促进友好关系、增强普遍和平、促进国际合作为宗旨，中国海军外交理念与《宪章》宗旨相一致，以五项基本原则为行动基石，秉承“总体国家安全观”，致力于与周边国家及地区的协同发展。符合国际法基本原则的中国海军外交行动更容易获得国际社会的认同和支持，帮助推进“一带一路”倡议的实施共建。

《联合国海洋法公约》对海军作为外交工具的运用进行了明确限制。《联合国海洋法公约》素有“海洋宪章”之称，是规范国际海洋活动的重要法律文件。该公约中有关海洋的和平利用、^[121]公海用于和平目的、^[122]专为和平目的的利用国际海底区域^[123]等规定无不反映出其以促进海洋的和平利用为最高宗旨。海军外交的开展以海洋为媒介，以军舰为载体，这一秉承和平理念的国际性军事外交活动的顺利实施须以《联合国海洋法公约》的相关规定为法律基础。公约中有关军舰的规定^[124]对于执行国家军事外交任务的军舰具有普遍约束力。在权利方面，公约不仅赋予军舰在公海享有不受船旗国以外任何其他国家管辖的完全豁免权，^[125]而且还规定军舰有采取登临和紧追等强制措施的权利，即在有合理根据认为嫌疑船无国籍或从事海盗、奴隶贩卖等行为时，军舰对该外国船舶享有登临权；^[126]在沿海国有充分理由认为外国船舶违反本国法律及规章的情况下可授权军舰实施紧追权。^[127]在义务方面，遂行军事外交任务的军舰应履行遵守沿海国法律和规章的义务，因军舰未能履行该义务而给沿海国造成的损害须由船旗国承担国际责任；公约要求各国履行海上救助义务，^[128]并敦促各沿海国建立海上搜寻与救助服务体系，通过加强与周边国家及区域的合作来提升海上救助及打击海盗的能力。^[129]中国海军与其他沿海国家海军可就海上联合搜救、抵制海盗、保护海上航线等方面开展一系列的军事演习及合作，从而共同提升海上实战能力、加强海上航线安全。

海军外交行动的开展受到《维也纳条约法公约》的规范。条约作为国际法的渊源之一，现已成为各国开展各领域和平合作的有效工具，在当今社会所发挥的作用日益显著。现代海军外交行动的开展主要通过国际缔约的方式进行规范，《维也纳条约法公约》不仅有效规范海军外交行动的条约（协定）谈判、签订程序，而且还赋予了国家间所签订条约（协定）的国际法效力，例如，第26条规定：“条约必须遵守”。^[130]因此，经缔约程序缔结的旨在规范国家间海军外交行动的双边、多边条约（协定）具有国际法效力，对当事国具有法律约束力。中美在1998年签订的《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》规定：“需要促进双方海空力量根据国际法包括《联合国海洋法公约》中体现的各项原则和制度，在行动时对各自采取的行为达成共识”，该协定不仅对中美两国的海上军事行为形成法律约束力，而且还为两国建立海上互信机制、加强海上军事安全合作提供了对话平台。

除此之外，我国于1980年缔结加入《国际海上避碰规则公约》（1972年），该公约及其所包含的避碰规则适用于悬挂我国旗帜的所有船舶，包括海军船舶，因此，遂行外交任务的海军船舰应切实遵守该公约中涉及的技术规范和法律规范。鉴于国际军备控制与裁军法体系在历史发展中具有重要作用，其也是联合国集体安全制度的重要组成部分，海军军备控制与裁军是维护世界和平、避免战争行为的积极措施，受到国际社会的普遍重视，因此，海军外交行动的开展应遵循有关禁止核试验、化学及生物等大规模杀伤性武器的军备控制法律规定。

综上所述，以《宪章》为核心的国际和平与安全法对海军外交行动的开展具有根本性影响；以《海洋法公约》为核心的国际海洋法对海军外交行动的开展具有深远影响；以《维也纳条约法公约》和《维也纳外交关系公约》为基础的国际外交关系法对海军外交行动的开展具有重要影响。国际人道法、国际军备控制与裁军法等国际法的发展均会对海军外交行动的开展产生积极影响。(www.xing528.com)

（二）国内法与海军作为外交工具的运用

海军外交行动的开展不仅受到国际法的规制，而且也受到国内法的约束。随着国家改革的深入，依法治国理念得以全面推进，依法治军政策得到全面贯彻，对提升我国军事外交工作的法治化水平产生积极、深远的影响。我国国内法对海军外交行动的约束主要体现在《宪法》中有关对外交往关系的原则性规定，《国防法》中有关对外军事交往关系的基本原则、政策、方针等方面的规定，以及《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）等主要涉海法律中有关规范外国军用舰机在我国管辖海域活动及海军相关职能履行的规定。

《宪法》在规范海军外交行动方面具有根本法的效力。《宪法》“序言”部分规定：“中国坚持独立自主的对外政策，坚持……五项原则，坚持和平发展道路，发展同各国的外交关系……推动构建人类命运共同体”，^[131]即我国始终秉承和平共处五项原则，以和平的方式发展与各国的外交关系，并以“一带一路”倡议为契机，与世界各国共同构建人类命运共同体。《宪法》第29条规定：“国家武装力量……参加国家建设事业，努力为人民服务”。据此，通过外交手段实施的国家对外关系建设应当纳入武装力量合法运用的范围内。因此，海军可以接受国家政府委托履行外交职能，但须恪守和平共处五项原则，在此基础上谋求与各国的友好合作，促进共同发展。

《国防法》中有关我国对外军事交往关系的基本原则、政策、方针和准则的规定构成了指导海军外交行动的基本法律制度。《国防法》在第2条中开宗明义指出，与军事有关的外交活动适用本法，^[132]奠定了其作为规范军事外交活动基本法的地位，为此，该法强调武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军；^[133]在对外军事关系方面，《国防法》规定我国在对外军事关系中不仅要维护世界和平、反对侵略扩张，^[134]坚持五项原则，独立自主地处理对外军事关系、开展军事交流与合作，^[135]而且还应遵守同外国缔结或加入的有关条约（协定）。^[136]

外国军方舰机在我国管辖海域开展活动时须严格遵守我国涉海法律的相关条款。有关外籍军用船舶进入我国领海的规定在《领海及毗连区法》和《海上交通安全法》中均有明确，即外国军用船舶未得到我国政府的批准，不得进入我国领海；^[137]为搜救海上遇难者，外国派遣船舶和飞机（包括军用舰机）进入我国领海及其上空的需求也须得到我国政府的批准；^[138]《领海及毗连区法》规定对在通过我国领海时违反我国法律法规的外国军用船舶，主管机关可令其立即离开我国领海；^[139]对非法进入我国领海开展科学研究和海洋作业等活动的外国组织及个人，主管机关有权依法处理；^[140]当有充分理由认为外国船舶违反我国法律法规时，可派出军用船舶及航空器对该外国船舶行使紧追权。^[141]《专属经济区和大陆架法》规定，虽然外国军用舰机在我国专属经济区享有航行和飞越自由，但必须以遵守国际法和我国的相关法律规定为前提；^[142]该法规定，可对在专属经济区和大陆架违反我国法律法规的行为行使紧追权，^[143]虽并未明确此项紧追权的实施主体，但依据《联合国海洋法公约》中有关紧追权实施的规定，可推定军用船舶及航空器可依法实施该紧追权。另外，《海上交通安全法》在第七章“海难救助”中详细阐明我国船舶在收到附近海域的求救信号后，应当尽可能地履行救助义务，^[144]这与《联合国海洋法公约》中有关海上救助义务的规定相一致，是我国海军遂行海上搜救任务的法律依据。

我国海军开展对外交往活动除了遵守以上《宪法》《国防法》的原则性规定及相关涉海法律的规制外，还受到所缔结的双边或多边条约（协定）的约束及国家白皮书等政策文件的指导，例如2007年与俄罗斯签订的《中国与俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》、2008年与上合组织国家签订的《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》，不仅保证了此后与以上协定当事国军事演习的合法、顺利开展，而且还为今后与其他国家在军事交往与合作方面的条约（协定）谈判与签订提供有利借鉴。中美两国继20世纪末签订《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》后，又于2014年签订《建立重大军事行动相互通报信任措施机制》^[145]和《海空相遇安全行为准则》^[146]两个“互信机制”谅解备忘录，虽然这两个谅解备忘录不具有国际法上的约束力，但有利于加强双方对国际法律及规则的遵守，增加彼此海上军事行动的安全意识。