我国建议：完善海上非战行动法律咨询服务

海上非战争军事行动涉及政治、军事、外交等多个领域，由此产生多种法律关系，多种矛盾交织，不同利益并存，每次行动的顺利实施离不开军事法律顾问所提供的法律咨询服务，即使海上非战争军事行动法律体系设计的再完善也需要通过专业的法律顾问为军事指挥官提供咨询服务来践行。因此，海上非战争军事行动中“用法”水平的提升应做好以下方面的工作。

（一）以法定形式明确军事法律顾问的地位

要从根本上实现军事法律顾问参与军事决策、保障军事行动、提升军队法治水平的目标，就必须制定相应的条令条例和规章制度，以法定形式明确军事法律顾问的角色地位，确保其权利得以保障，义务得以履行。这一点在美国、加拿大、俄罗斯等军事强国的军事制度及政策中得到了很好的体现。

美国军队法律职业共同体依据宪法相关条文、国会立法、总统和国防部颁布的法律法规以及参联会和各军种部队发布的条令条例等共同构成的一套健全的法规制度体系来规范其军事法律服务工作。^[99]此外，美国各军种部队出版的军事教义中不仅对军事行动在战术、战役层面的法律支持进行了较为全面的阐述，而且还规定了军事法律顾问的角色定位、职责等方面的内容，极大地调动了军事法律顾问的工作能动性。^[100]

加拿大早在20世纪初就对其国防部内的法律服务系统进行了改革，形成了专业化的军事法律顾问组织机构，主要提供军事行动法、国际法、军事司法等方面的服务。为确保特定的军事问题得以解决，并发挥不同法律人员的专长，加拿大国防部近一半的法律顾问被分配到军事岗位，另外一些则被安排在文职岗位，这种责任分工由国防部、军方以及司法部共同批准，并在各部门间达成协议，明确各自的权利和义务。^[101]

如上文所述，我国在军事法律顾问制度的萌芽时期形成了一系列有效的制度文件，结合当下我国海军遂行非战争军事行动的现实需求，应尽快制定《海军军事法律顾问管理条例》，明确海军军事法律顾问的角色地位、任免资格、权利义务、工作职能、工作原则和程序等内容；在海军军事教义中强调军事法律顾问在各类军事行动及军事行动各阶段所发挥的重要作用。其他军种部队可试行颁布本军种所适用的军事法律顾问管理条例，待时机成熟之时，依据党的十八届四中全会《决定》及《律师法》第57条、^[102]《现役军官法》的相关规定，由中央军事委员会根据《军事法规军事规章条例》第7条^[103]的规定制定《中国人民解放军军事法律顾问管理条例》。^[104]相信该条例的出台将会进一步推动海军军事法律顾问制度的改革与完善，从而大幅度提升军事法律顾问服务海上非战争军事行动的工作能动性和业务能力。

（二）落实军事法律服务的组织机构建设

从各国的实践来看，军事法律顾问处是较为常见的军事法律服务机构。世界主要大国的军队都设置有符合本军编制体制的军事法律顾问机构，配编一定规模的专业法律服务保障力量，实行各具特色的军事行动法律服务机制，例如美国在国防部、各军兵种司令部、各战区司令部、各海外基地和各舰队都设有军法署，各军种部队的军事参谋及法律顾问为指挥官提供军事行动的法律咨询服务，以保证各项军事行动的合法性。^[105]1985年，我国海军司令部设立的第一个军事法律顾问处在当时引起了良好的社会反响，总参谋部于1989年设立解放军军事法律顾问办公室领导全军军事法律顾问工作，并于次年批准在全军师以上部队普遍设立军事法律顾问处。虽然军事法律顾问制度建设由于我国体制改革而被取代，但该阶段的探索与实践为新形势下军事法律顾问的组织机构建设提供了借鉴。

我国军事法律顾问处的设置可以参考美国军事法律服务组织的机构设置，层级分明、职责明确。在国防部设立军事法律顾问总处，任命军事法律总顾问来负责统筹管理国防部内的各项涉法工作；各军种部队设立军事参谋处或军事法律顾问处，在组织上接受国防部军事法律顾问总处的监督管理，各军种部队的军事参谋及法律顾问负责为行动指挥官提供法律咨询服务，以保证各项军事行动的合法性。这样就形成了各个军事法律服务组织及各个级别的军事法律服务人员之间职责明确、分工具体的局面，从而保证了对各种军事法律问题的有效回应。另外，在国家政治目标发生变化时必然会引起非战争军事行动计划的改变，如何应对这种变化且在最短的时间内做出最新的行动预案来降低损失，并实现国家政治目标是军队各层级法律顾问处所必须具备的问题处置能力。

海军军事法律顾问处所从事的法律服务活动是一项融政治、政策、法规于一体的综合性工作，主抓部队政治建设，负责海军法律咨询、培训海军法律顾问、协助开展法制教育，^[106]其核心工作是组织各军事法律顾问为每次海上军事行动做好法律预案，凡是此次军事任务执行中所涉及的国际法、国际惯例、条约（公约）以及相关国家的国内法都要做出军事法律预案，以作为指挥官在遂行海上非战争军事任务时应对突发情况采取措施的法律依据。海军军事法律顾问组织机构的设置应立足于海军部队的自身特点和遂行多样化军事任务的需要，着眼于提升海上战斗力。该机构不仅是海军军事法律顾问工作的依托组织，而且更是确保海上非战争军事行动得以成功开展的法律服务保障基地。海军遂行非战争军事行动往往是以驱逐舰、护卫舰、潜艇等为作战平台，因此，海军各舰队所面临的涉法挑战数量之多、难度之大并不亚于海军总部，必须将有限的军事法律顾问资源集中配置到舰队等副大区级单位。^[107]在组织机构方面，基于我国海军创建军事法律顾问处的历史经验，结合现实所需，可以考虑组建侧重于满足法治实践需求的舰队军事法律顾问处，^[108]以其为衔接，在上级的海军总部成立海军军事法律顾问局，在下级的师旅团单位设立军事法律顾问临时特派组。(www.xing528.com)

海军军事法律顾问局局长负责全面统筹海军本部及其直属单位的军事法律顾问工作、服务保障首长机关决策，并兼任海军首席军事法律顾问；舰队军事法律顾问处内部根据职能领域的不同可划分潜艇、水面舰艇、航空兵、军属维权法律援助等法律顾问小组，由本领域资深的军事法律顾问担任各小组组长；军事法律顾问临时特派组由舰队军事法律顾问处根据需要向执行重大或专项任务的驱逐舰支队、潜艇支队等临时派驻组成，该模式^[109]不仅有助于在实践中磨炼军事法律顾问，而且还能够缓解军事法律顾问急缺的局面。

海军军事法律顾问主要承担维护国家军事利益、维护部队利益及维护部队官兵个人利益的法律职责，海军军事法律顾问在非战争军事行动中要重点做好三方面的工作：一是参与行动决策，制定行动法律预案；二是多进行现场指导确保行动合法；三是帮助海军官兵提高理论素养。海军军事法律顾问应参与到海上非战争军事行动的决策制定过程中去，为行动决策的制定提供法律指导，保证行动预案的合法性、可行性；海军军事法律顾问要根据海上任务中的不同执法对象而提供不同的法律斗争策略，协助指挥官依法规范海上执法行为，使其目标明确、手段合法；我国海军遂行非战争军事行动中面临的一个挑战是对参战人员素质要求的提高，因此，提高参战海军的综合素质也是海军军事法律顾问需要承担的一项工作，应组织官兵学习理解相关涉海法规，有针对性地搞好普法教育，指导官兵进行各种综合演练，使广大官兵熟悉各种突发情况的法律处置方法等。另外，在海上非战争军事行动中可能会遇到一些特殊的法律问题，因此，海军军事法律顾问不仅应具备基本的法律素养，而且还应注重各方面法律知识的提升，例如国际法律和协议、当地文化习俗、心理战、行动规则、索赔及医疗支援等。

（三）培养专业化的军事法律顾问队伍

随着海上非战争军事行动的常态化，其所面临的涉法问题变得复杂严峻，对军事法律服务人才的需求日益迫切，亟须考虑如何壮大军事执法服务保障力量，待人才紧缺情况得到一定缓解时，着重培养一支能够满足保障我国海军走向深水和蓝海需要、与军队法治化建设共进的专业化军事法律服务队伍。

就我海军部队自身的人才储备而言，首先，应全面整合军内具有扎实法律基础、较高理论素养的法律服务人才，将涉法专业尤其是国际法专业的军校毕业生列为重点培养对象；其次，应将实践经验丰富的军队退休官兵、军事法院及军事检察院的离（退）休干部充分吸纳到海军军事法律顾问的服务团队中，使其在为军事决策建言献策的同时进一步发挥“传帮带”的作用；再次，应放宽地方高校优秀法学专业毕业生特招入伍的条件，不仅有利于缓解军事法律服务人才急缺的现状，而且还有利于确保海军军事法律顾问的培养选拔对象具备均衡的法律素养。另外，根据我国《现役军官法》的规定，专业技术军官要比政工序列的军官任职期限长，鉴于海军军事法律顾问专业技术要求高、培养周期长，越是年长经验丰富者越能为军队提供高质量的法律咨询服务，因此，可将海军军事法律顾问归为专业技术岗位，延长其任职年限。

在“军民融合”日益紧密的背景下，可以通过招标服务的方式，请地方优秀的律师及律师事务所为我国海军提供法律顾问服务；^[110]也可以将在军事法、海洋法、武装冲突法及国际公约等领域有独到研究专长的地方高校专家以文职身份特招入伍，从而为部队提供充足的智力支撑；应搭建平台促进军队和地方高等院校、科研机构、专家智库之间的项目合作，加强军事法律顾问赴军事及地方院校进行轮岗培训和科研深造的机会，从而形成一支以军事法制机构（军事法律顾问）为主、以地方相关专业院校、机构、专家为辅的军事行动法律咨询服务队伍。

一名优秀的军事法律顾问在职能方面不仅要能对多样化军事行动中的各种实际问题提出解决方案，而且还要经常考虑如何释明和修改法律，以应对现实中的涉法问题，并在战略层面提供具有可操作性的、透彻的分析建议，在法律框架内助力实现国家战略。海军军事法律顾问不一定必须具备全面的军事背景，但必须对相关海上军事议题具有全面、深厚的研究功底，即熟悉海军军事术语、能够很好地理解海上行动环境、具备扎实的国际公法知识、熟悉特定海上非战争军事行动的法律基础。此外，海军军事法律顾问在接受专业训练及开展工作的过程中要注重提升以下能力：从大量信息中识别信息和分析问题的能力、对非法律因素的考量及实践判断能力，以及在法律框架内以有效方式综合提炼所需结论的能力。^[111]

在和平与发展的时代主题下，虽然世界各国之间的军事交往日益频繁，但都是在日趋完善的国际法律制度约束下朝着军事法治化的目标迈进，各国也根据军事法治化建设的需要逐渐建立起具有本国特色的军事法律顾问制度。信息化条件下作战样式的多元化使得所涉及的法律问题愈发广泛和复杂，如何更好地履行军事行动中的执法服务保障职责，对军事法律顾问而言面临着更大的任务挑战。

对我国海军而言，全面提升海上非战争军事行动的法律咨询服务水平是实现海军部队法治化建设的重要一步，是我国海军履行国际义务、承担国际责任、推进国家间军事合作的重要保证，更是捍卫国家海洋权益、维护海上安全的现实需要。军事法律顾问是军队中的法律精英，是提升海上非战争军事行动法律咨询服务水平的中坚力量，其培养周期之长、成本之高不言而喻。因此，对于军事法律顾问的培养必须明确合理的人才选拔标准、制定规范的人才储备和培养机制、建立行之有效的人才留用制度。在国家海洋安全环境日趋严峻的情况下，除了在制度层面明确海军军事法律顾问在军事行动中的地位和职责外，还要对其如何在海洋战略层面发挥作用的问题给予引导。