澳大利亚海上非战行动法律问题研究

澳大利亚海军从21世纪初就开始执行国际涉海任务。^[10]由于参与非战争军事行动的时间较早、任务也较多，故在遂行反恐行动、维和行动及其支援地方政府的民事行动等非战争军事行动中建立了完善的法律体系，也积累了丰富的行动经验。

（一）海上反恐行动

澳大利亚海上联合部队积极致力于打击恐怖主义和海盗，减少人口贩卖及毒品运输等活动，并且鼓励区域合作，促进海上安全贸易，^[11]确保依法有序地完成相关任务。

1.法律基础

虽然澳大利亚尚未像美国一样形成专门的有关非战争军事行动的联合作战纲要，但其海军遂行非战争军事行动过程中也拥有比较健全的法律支撑体系，可以分为国际法和国内法两方面。^[12]

在国际法方面，澳大利亚除了重视对《联合国宪章》和1982年《联合国海洋法公约》及澳签署生效的相关国际协议中涉海国际法条的应用外，还强调加入重要的国际组织，积极成为各种相关条约的缔约国，例如《抑止有害航海安全的非法行为公约》（Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation）。在遂行跨国联合作战任务时，还会涉及对环境法、商法、航行法、通信法的应用，这一系列相关国际法和国际协议、国际条约对遂行海上非战争军事任务的海军部队来说，既是法定约束也是法律保障。

另外，澳大利亚海上反恐行动的开展还受到其所加入的国际协定的约束，其中最重要的是《防扩散安全倡议》（The Proliferation Security Initiative）。澳大利亚组织了三次防扩散安全倡议会议，并在2003年10月成功进行了“太平洋保护行动”的军事拦截演习。参与这样的演习有利于各国提高和发展其应对大规模杀伤性武器扩散的能力。

在国内法方面，澳大利亚《国防法》（1903年）（Part III AAA of the Defence Act，1903）和《宪法》下的行政授权（Executive Power under the Constitution）是其海军遂行非战争军事行动的法定来源。宪法规定，总督代表女王，其作为首席指挥官全权负责对海军部队及联邦军事力量的指挥。在行动过程中还要遵守相关法规中所涉及的开展海上军事行动的要求，这些法规包括：《海军防卫法》（1910年）、《海战法》《武装冲突法》等重要的国内法。澳大利亚特别强调其海军部队在武装冲突中的行动必须遵循必要性、适度性、区别性及人性化四大原则。根据每次遂行任务的需要，澳海军部队所制定的各种行动规则对部队成员均具有法律约束力和行为指导作用，例如在遂行海上商船护航任务中必须遵守《海军合作与航行指南》（Naval Cooperation and Guidance for Shipping）的相关法定规则。作为《抑止有害航海安全的非法行为公约》的成员国，澳大利亚通过国家刑法实施该公约的相关规定。

澳大利亚还专门编制了国防出版物及国防行动教程，以便更详细地解读和诠释相关法律的规定和具体要求。这些出版物体现了两方面的特点：一是注重对军事行动的专题介绍，例如在国防教义出版物中包含了对维和行动、国际联合军事行动、民间军事行动的专题介绍；二是强调明确各项军事行动开展的法律依据、行动目的和性质、行动计划和程序、命令和控制机制等内容。例如，国防部队系列出版物《澳大利亚海事管辖》（2010年）（Australia's Maritime Jurisdiction，2010）；《维和行动计划和程序》（2004年）（Peace Operations Planning and Procedures，2004）；《澳大利亚海事教义》（Australian Maritime Doctrine）等都涉及海军遂行的相关非战争军事行动的法律基础、行动计划、跨国跨机构合作与协调、军备与培训、后勤等内容。

2.行动规则

在遂行海上反恐行动中，澳大利亚海军部队除严格依据所涉及的法律法规，获得明确的法定授权外，还特别强调行动规则的制定。行动规则是对军事力量使用过程中的特定情况和限制条件进行界定的指导性文件。在一般情况下，由联邦政府向国防总司令发出指令，明确需要通过军事力量来实现的国家任务或目标，国防总司令再以交战规则的形式向下级指挥官做出指示。虽然交战规则需要得到联邦政府的认可，但最终决定权在国防总司令。下级指挥官在接到交战规则后，可以将其细化，但仅限于提供更多的指导或者作出更多的限制，不允许进一步扩大使用范围。交战规则还必须根据政府和军事情况的变化不断进行修改以满足实际情况的需要。

行动规则是各种法律限制性文件经过复杂的相互作用而形成的，例如澳大利亚联邦法令、联合国或联盟政策以及相关行动要求。行动规则对指挥官具有指导作用，界定军事行动中的限制条件和可能的灵活性，尤其是在跨国军事行动中，协调一致的行动规则显得尤为必要。一份完整的行动规则的内容主要包含行动简介、授权、任务目标、行动规则的执行四个部分，其中行动规则的执行中又包括对行动原则、适用性、指挥官责任、违规条例、安全等级、行动变动及行动的撤销等方面的详细规定。

3.启动事由及行动程序

在澳大利亚，申请动用军队开展海上反恐任务须满足特定的条件，且审批过程十分严格。其中首要条件是被授权的部长们一致认为发生的事件威胁联邦政府的利益，无论该事件是否发生在海上。其次，鉴于澳大利亚对其海域范围（Australian Offshore Area）进行了明确的法律界定，申请出动武装力量开展海上反恐任务时必须符合法定的海上执法区域。在联邦政府的执法海域出动军队需要得到总理、国防部长和司法部长的许可，只有当他们一致认为符合特定情况下动用军队的条件时，才能由总督向国防护卫军下达命令，首席指挥官必须严格听命于国防部长的指挥，保证开展海上反恐任务的合理性和必要性。另外，澳大利亚要求被授权的部长在同意下达出兵命令时也要考虑本国对国际社会所履行的义务，以有助于实现其战略利益。

澳大利亚从四个方面明确了国防军遂行海上反恐行动的启动事由：一是暴力事件发生在一个国家或地区，该国家或地区的能力不足以应对，为了保护联邦利益，联邦政府发动军队来应对；二是暴力事件发生在一个国家或地区，该国家或地区的能力不足以应对，因此请求澳军队予以支援以保护当地利益；三是与国内相关内水有关的发生在海上的威胁；四是在特定情况下，澳大利亚国内发生的威胁联邦政府利益的暴力事件，或是发生在澳大利亚海上可能对联邦政府利益造成威胁的特定事件。

为应对恐怖袭击事件，澳大利亚分别制定了国家反恐手册和国家反恐计划作为行动参考指南，为打击恐怖主义行为提供了程序基础，相关海事反恐任务的实施程序也以这两部行动指南为依据。此外，澳大利亚海军也根据实践的需要制定了更加具体的行动规范及程序，将应对恐怖威胁而动用军队的情况分为：海上区域、内水、特殊情况下及紧急情况下四种，这就需要将总督向国防军队发布行动指令的条件和发布指令的内容加以区分。当恐怖袭击事件发生在澳大利亚联邦海域范围内时，则由总理、国防部长、司法部长来判断是否符合特定情况下军队出动的条件，即是否确有对联邦政府利益造成威胁的事件发生、该事件是否发生在所属海域、国防军队是否将被用于保卫国家利益等。只有当他们一致认为条件满足时，才由总督向国防护卫军下达命令；当特定情况下的某种威胁在某个海域发生时，被授权的三位部长有责任向当地政府进行咨询并提供帮助，且不以当地政府向军队提出援助请求为必要条件；遇有突发情况或紧急威胁时，总理可以被授权代替总督下达部队出动的指令。另外，在无法联系到总理的紧急情况下，可以由国防部长和司法部长两人共同发布命令，以确保尽早消除恐怖威胁。

关于在海上区域开展的搜查行动，澳大利亚特别强调在其所划定的海上一般安全区域开展的搜查活动的法律规范性。被授权的部长会根据需要发布海上一般安全区域（Offshore General Security Areas）声明，并就该区域的范围界定等一系列问题进行声明。对于在海上一般安全区域所开展的搜查活动，澳大利亚按照搜查对象的不同制定了不同的搜查规定，例如对海上船舶、飞行器、相关人员的搜查，对于搜查主体、搜查的授权及搜查范围也作出了较为明确的规定，以确保在海上一般安全区域开展搜查活动的合法性和有效性。

（二）维和行动

澳大利亚积极参与国际维和行动，并坚持在符合法律规定的条件下，按照相关的规定执行。澳大利亚认为，军队遂行维和行动必须基于以下几点认识：一是维和行动性质的改变，从过去军队的分散、非整合作战到如今的跨区域联合作战，更加强调军队与地方警察力量、非营利组织、民间志愿者组织间的合作；二是关注人道主义、人权及军队影响力对公民及社会造成的影响；三是信息情报所面临的挑战与跨国行动的关联性；四是联合国秘书长的特别代表或者特使团团长是作为联合国维和行动的领导者而非国家或军事领导。^[13]

1.法律基础(www.xing528.com)

澳大利亚关于部队遂行维和行动的相关法律授权主要来自国际法和国内法两方面。国际法主要来自《联合国宪章》第6—8章的相关规定，其他来自本国签署生效的有关维和行动的国际协定。国内法方面主要来自《宪法》对行政机关的特殊授权。联合国的授权不仅决定了维和行动的性质，而且也决定了军队在维和行动中的适用条件，有助于形成所执行任务的行动规则。在联合国有关维和行动的规则文件中，包含了对军事力量的使用、武力使用、武器携带的授权、扣押、搜查、缴械行动的授权等方面的明确规定。

除了按照法定授权遂行维和行动外，鉴于大多数的维和行动属于跨区域的联合作战性质，因此，所涉及的法律法规种类较多，例如，环境法、商法、航行法、通信法等。澳大利亚还特别强调在维和行动中以下方面的法律适用情况：军事任务的完成与武力的使用（mission accomplishment and the use of force）、作战规则（rules of engagement）、部署军队的地位（status of deployed forces）、基本权利、特权及豁免权（rights，privileges and immunities）、指令和纪律（command and discipline）、武装冲突法的适用（law of armed conflict in peace operations）、人权（human rights in peace operations）。这些规定有效地保障了澳军遂行的维和任务在合法的轨道上运行。

2.任务范围

澳大利亚按照维和任务的不同性质，将其所参与的维和行动分为四类：军事行动、人道主义行动、法律秩序的重建及竞选支持。维和行动中的军事任务包括：实况调查任务、联络、谈判、检查、调查、核实、监测任务、制裁行动、观测任务、干预行动、防御部署、保护区防务任务等；人道主义行动主要有和平（国家）建设、人权监督、难民和国内流离失所者救助三种。这些维和行动中凡涉及海事、海上作战及依靠其他军种无法实现而需要海军出动时，澳海军都要义不容辞地接受任务授权。

澳海军在遂行海上巡航任务行动的过程中，通过提供情报及开展监视和侦察活动来帮助太平洋岛国在其专属经济区进行渔业执法；在巡航过程中遇有访问国遭遇自然灾害，还会积极提供人道主义帮助，帮助灾民重建家园，例如澳大利亚皇家海军护卫舰“帕拉马塔”号于2014年6月底开始一次为期四个星期的名为“SOLANIA”的海上巡航任务。本次行动的主要任务是通过提供情报、监视和侦察来支持太平洋岛国在其专属经济区进行的渔业执法，以帮助其保护本国的渔业资源，促进经济的稳定发展。在执行任务的过程中，澳海军对所罗门群岛的霍尼亚拉进行了为期三天的访问，其间遇到当地发生特大洪水，部队官兵帮助当地居民修复被冲毁的校舍，为当地安全做出了贡献。

在执行重建法律秩序的任务时，首先，澳大利亚强调其所适用的法律包括1949年《日内瓦第四公约》（Geneva Convention Relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War，1949）及国际人道法的相关条款。其次，澳大利亚强调要明确行政授权，赋予执法部队逮捕权、扣留权、调查罪行的权利以及保证其获得公众的支持。

在执行支持竞选的任务时，澳大利亚强调做好三项工作：一是把民众的人身安全作为首要目标；二是重视与民事机构、参选组织的协调合作，以促进竞选活动的安全顺利开展；三是做好后勤保障工作。

3.计划与培训

澳大利亚国防部队设置了维和行动中心，专门负责维和行动的理论研究及培训工作，着眼于军队的运营和战略研究以及对参与国际问题的处理。一些具体的准备和部署工作由其第三十九支人才支援部队开展，工作中所涉及的培训标准参考《联合国维和行动培训标准与指南》制定。

对于参与维和行动军队的培训及军备工作有其专门的规定。军队的培训任务较为全面，从对任务的理解到对军队备战能力的要求，从对当地作战环境的了解到与各方人道主义机构的合作，从如何做好后勤保障工作到如何应对突发情况等，这些内容均成为澳大利亚军队遂行维和行动所需要应对的挑战，也是其通过培训提高军队作战素质的目标所在。

关于维和行动的计划和程序，澳大利亚还形成了专门的指导性文件，例如澳大利亚国防军队系列出版物《维和行动的计划和程序》涵盖了以下几方面的内容：国防军队遂行维和行动的指挥、控制及与非军事组织间的协调合作；开展维和行动的计划制定，例如信息和情报的搜集与获得；维和行动的法律基础及行动过程中法律规制的适用；相关的军事训练和军力准备；后勤保障的完善等。

（三）对地方政府的军事援助

一般而言，在澳大利亚《国防法》授权下所遂行的涉海军事任务均具有涉外性。其授权来源包括联合国及其机构和其他国际组织的授权，例如在联合国及其《国防法》授权下，澳大利亚遂行的国际反恐行动及维和行动。同时，在《宪法》的行政授权下，澳海军参与对地方政府等民事当局和民事执法机构的军事援助，例如对海上关键基础设施的保护、对国内反恐斗争的海上援助以及对反毒品行动的海上支援等。^[14]

澳大利亚联邦政府在确保国内安全方面行使的行政权力与国防部队所履行的职责紧密相关，这是由于澳大利亚《宪法》赋予联邦政府通过行使行政权力来调动国防部队履行保护国土的权利。此外，在《宪法》的授权下，澳联邦政府还拥有一系列行政特权，例如出动国防部队保卫其自身组织安全的行政权力；在一定条件下升级武器、控制武装力量及国防部；行使宣战及和谈的行政特权。在特定情况下，这些权力的行使可能并不需要立法机构的认可，但是，联邦政府不允许使用强制力量来对抗个人，除非得到立法机构或习惯法的许可。

出于打击恐怖活动的目的，联邦政府可能会根据行政权力的要求采取军事行动。这些行动一般被归类为对地方政府的军事援助。例如，澳海军部队除了履行国防任务外，还可能遂行与保护联邦政府利益相关的其他执法工作（联邦政府通过立法程序授权海军部队执行海上渔业执法任务）。需要指出的是，尽管联邦政府对行政权力的使用得到了《宪法》的授权，但仍需要高度重视对这种行政权力的行使，包括对执行国内消除恐怖威胁任务的国防人员的授权问题，以确保指令的准确无误。在对地方部门的军事援助行动中，澳大利亚特别强调各方的协调与参与；澳大利亚的海事司法管辖法规也对刑事调查、证据获取、警方侦查、审讯等工作的执行程序及配合要求都作出了具体规定。

原则上，虽然在海上发生的恐怖袭击事件应在海上处理解决，但如果事件在被解决之前发生犯罪船舶进入国家内水区域，则需要将解决事件的决议案从海上（澳联邦政府管辖海域）顺利过渡到内水区域（州政府管辖海域），故需要有关地区及机构的协调和参与。当不法船舶进入内水区域而该区域的政府机构又应对不力时，情况就会变得比较复杂和困难，需要与该区域的司法管辖部门进行磋商；如果当地政府对发生在其内水区域的恐怖事件予以回应，那么海上司令部就要待命，必要时进入战备状态，以防事件扩散到海上区域。

海上刑事调查的任务属于联邦警察部门的职责，由包括联邦警察在内的警察专员负责制定调查安排，并及时与海上司令部进行情况沟通。多数情况下，反恐联合作战部队会提供相关调查线索，海上司令部要在条件允许的情况下保护好犯罪现场。海上犯罪事件可能发生在外国船只上，刑事调查会涉及相关船旗国。在这种情况下，船旗国执法机构需要与澳大利亚执法机构进行紧密合作。在条件允许的情况下，海上司令部也会积极配合调查，以确保调查任务能够及早完成。

澳大利亚海军的海上司令部对恐怖事件拥有控制权，但是以警方对犯罪现场的控制权力为主，包括拘留犯罪嫌疑人、保护犯罪现场、定位和隔离证人、定位和保护证据等。调查员会就犯罪现场存在的疑问及发生的一系列问题展开调查。

澳大利亚还就联邦政府出动国防军队应对反恐紧急事件时，对地方资源的调配利用进行了规定。在国防军队因条件限制无法依靠自身资源顺利完成任务时，可以临时对当地的资源进行调配利用，这种授权是其他地方机构或警察所不能享有的。