美国海上非战争军事行动的法律问题研究

在了解美国海上非战争军事行动的战略目标及其行动计划的制定等基本情况后，有必要关注美国海上非战争军事行动的法律规制问题。通过文献研究，笔者发现，美国海军遂行非战争军事行动的法律依据不仅全面而且系统化，相关的不同法律法规及政策文件相互支持、互为补充，为海军遂行非战争军事行动中的法律服务工作提供了强大的理论支撑。另外，从国防部到海军部再到海军各军种部队已经形成层级式的军事法律服务机构，并且配置了充足的军事法律服务和咨询人员，为海军遂行非战争军事行动提供了稳定的法律服务后盾。

（一）法律制度支撑

法律依据的设立是保证海军遂行非战争军事行动合法性的重要基础，美国海事司法范围内的法律法规、美国国防部颁布的条例法令及相关国防出版物、美国海军部制定的军事行动纲要及海军教义出版物等共同构成了美国海军遂行非战争军事行动的法律依据，这些法律依据虽然效力等级不同，但都对海军遂行非战争军事行动发挥着不同的规制和指导作用。

1.法律规范体系化

美国海军遂行非战争军事行动的法律依据十分全面，而且具有较强的操作性，从国家法律的宏观性原则约束到不同时期的战略规划指导，再到由国防部、海军总部编制出版的系列有关作战规则、作战概念等军事教义，笔者通过文献的梳理发现，可以将美国海军遂行非战争军事行动的法律规范按照其属性的不同分为法律文件、战略文件、作战指导文件、概念性文件和军事教义五类，不同的法律规范发挥着不同的规制和指导作用。

国内法和国际法对美国海军遂行非战争军事行动都具有强制约束力。国内法主要是指被用于美国海事司法范围内的相关法律法规，例如《国防法》《武装冲突法》《美国海军法规》，当然在遂行跨国海上行动中也包含对受援国国内法的遵守。国际法主要包括习惯国际法和美国所加入的各个国家签署生效的条约和公约而形成的国际法，例如《联合国宪章》及美国与多国签订的永久“部队地位协定”，这些法律法规确定了美军在海外执行任务人员的法律地位，形成了完善的海外军事行动法律支撑体系。

不同层级的战略文件有不同的效用，国家层面的战略文件通过指明国家目标来阐述官方政策，国家军事战略则将国家战略目标转化成具体的军事目标，而地区军事战略和计划则是用来指导军事行动以实现当地的军事目标，对美国海上非战争军事行动具有指导意义的战略文件主要有《21世纪海上力量合作战略》（2007年）、《美国海上安全合作政策》（2013年）、《美国海军2014—2016财年转型计划》等。^[2]

作战指导文件主要是指已经形成的具有常规指导意义的军事作战指导规则，在美国主要体现为《参谋长联席会议主席指令》（2000年）中制定的“美国军队常设军事规则”，其目的是提供有关运用军事力量完成作战任务及行使固有自卫权行动的实施指导。常设军事规则对美国军队在什么情况下可以启动作战，什么情况下应该继续作战或者停止作战进行了界定。在缺乏其他指导的情况下，常规军事规则可以为行动指挥官提供基本的行动方案和行动程序来应对各种军事事件。^[3]另外，在每次军事行动中所制定的行动规则对军事战略转化为作战战术发挥着重要作用，并能够帮助军事任务在符合法律和政策规定的情况下顺利完成。

概念性文件为未来的环境安全提供评估，明确机遇和挑战，提供可能解决问题的方案，包括对条令、组织、训练、装备、领导及教育、人员、设施等相关文件进行修改完善的建议。海军军事教义的直接作用是为了指导美国海军提升其作战效能，它能够体现美国海军、海军陆战队及海岸警卫队为实现国家目标所遵从的基本行为原则。

2.主要法律依据

2011年的《军事行动的法律保障》是在参谋长联席会议主席和国防部法律总顾问的联合指导下形成的，通过为联合军事行动的计划、准备、执行提供所需的作战准则和信息来实现对其的法律支援。从内容上来说，该出版物介绍了目前美国军事法律组织机构的构成、工作职责及所发挥的作用，规定了美国武装力量开展军事活动所需遵循的准则，为机构间的协调合作及军队参与跨国行动提供了理论依据，也为各作战指挥官行使职权提供了军事指导。该文件为海军部队军事法律组织的构成、海军军事参谋的工作职责及涉海军事行动战略计划的形成等都提供了有力的法律依据。^[4]

2007年《21世纪海上力量合作战略》首次将美国海军、海军陆战队及海岸警卫队整合在一个海洋战略中，阐述了一种海军为实现持久的国家战略目标而需要的战略构想和实施框架，并提出“阻止战争和赢得战争同样重要”，它关注如何提升海军军事能力尤其是在稳定行动方面。该《战略》从六个方面提出新时期美国海军部队的战略任务，认为这些战略任务的完成必须注重提升美国海军部队在以下六方面的军事能力，即前沿部署、海上威慑、海上控制、力量投射、海洋安全、人道主义救援和灾难回应，同时要重点做好海军部队在海域感知能力、整合集成能力及人力资源储备方面的工作。^[5]

《美国海军应对非常规挑战的构想》由海军作战部长在2010年发布，主要讨论海军部队应如何阻止和应对非常规安全威胁。主张调动包括美国政府、社会组织、私人组织、国际合作伙伴在内的所有力量来提升海军部队的整合集成能力以应对非常规军事挑战；强调通过转移资金配置来强化海军部队在组织、训练、军备等方面的能力以更高效率地应对非常规军事挑战；另外还有进一步提升海军军事战略、军事教义及军事行动领域的理论指导以满足应对非常规军事挑战的需要。^[6]

《美国海军作战纲要》（2010年）作为美国海军教义的出版物，将海上军事行动的特点与其他军事行动加以区分，阐述了美国海军部队在联合作战、跨国行动中所发挥的重要作用。该军事教义能够让海上非战争军事行动的参与者就美国海军服务的性质、海军部队的价值观、海军部队的战略目标及核心军事能力、作战阶段等问题有基本了解和把握。

《指挥官手册之海军作战法》（2007年）所涵盖的内容较为广泛，帮助海上行动指挥官更全面地了解有关海军行动的涉法常识，从有关国际海域划分的一些基本涉海法律规定，到海上人员、财产的保护和海上执法及国家海上安全利益的保护行动中所涉及的法律问题，再到有关武装冲突法的遵守和执行等内容均被涵盖其中。^[7]该手册还具有较强的可操作性，对于不同的海上执法任务从法律规制角度加以分别阐述，细化到不同海域管辖范围内登临权的合法行使等问题，这不仅有助于规范海军遂行军事任务的行为，而且还能够强化其行动的合法性。

美国海上非战争军事行动的主要法律依据见表5- 1。

表5-1　美国海上非战争军事行动的主要法律依据(www.xing528.com)

（二）法律咨询服务支持

本书所讨论的军事法律咨询服务是指美国国防部及美国海军部所设立的军事法律服务部门及其所配置的军事法律咨询服务人员，为美国海军遂行非战争军事行动所提供的法律咨询服务。下文将分别对美国国防部及海军部的军事法律服务机构的组织设置和主要职能进行介绍。

1.国防部的军事法律服务

美国国防部将其所属的服务军事行动的法律组织按照层级、以不同的职能划分为十个部门，将军事行动中所涉及的法律指导分为战略层、行动层、战术层三个阶段，因此每个军事法律部门所承担的工作职责并不同（见表5-2）。

表5-2　美国国防部军事法律服务组织及其职能

资料来源：Joint Publication 1-04.Legal Support to Military Operations.17 August 2011.

国防部法律总顾问（General Counsel of the Department of Defense）是经参议院同意后由总统任命的，是国防部的法律事务首席指挥官，负责向国防部长和国防副部长就国防部内涉及的所有法律事务提供法律建议。国防部法律总顾问被授权发布国防部指令，以及由国防部长批准的实施政策，并对国防部下属机构的法律顾问具有监管权。通常国防部法律总顾问主要负责以下工作：监督国防部内所有法律服务工作；就具体法律问题确立国防部的政策和立场；就意义重大的国际法问题提出建议包括在主要的军事行动中出现的国际法问题、武器的合法性审查工作、监管军事行动实施标准的制定和国防部战争计划的制定。

国防部法律顾问总处是国防部内设立的军事法律服务机构，接受国防部长的领导管理，负责部署国防部内相关的军事法律工作，对各项重大军事活动的法律支撑工作进行战略性指导，并对各军种部队的法律顾问处及军事参谋处实施监督管理，国防部法律总顾问负责统筹国防部法律顾问总处的日常工作。当然，国防部的其他法律服务组织也各自发挥着职能作用。

2.海军部队的军事法律服务

美国海军部队的军事法律服务组织参照国防部的军事法律组织形成，并接受国防部军事法律顾问总处和军种部门法律顾问及军事参谋总处的监督管理，主要有海军部法律顾问总处、海军军法总署、海军作战指挥官军事参谋总处。

海军部队法律总顾问（General Counsel，Department of the Navy）是由参议院推荐、总统任命的，是海军部长的首席法律顾问，负责执行海军部长下发的相关指示。

海军军法署长（The Judge Advocate General of the Navy），由海军部长推荐，经参议院同意后由总统任命，任命级别一般不超过副海军上将或中级少将，主要接受海军部长的领导，处理在海军部队中发生的有关法律事务，接收、修改并记录有关海军官兵升职、退休等事宜。

海军陆战队指挥官法律顾问（Counsel for the Commandant of the Marine Corps）是经海军法律总顾问和海军陆战队指挥官共同推荐后，由海军部长任命的，负责向海军陆战队指挥官提供所有海军法律总顾问向海军部队提供的法律服务，可以直接向海军陆战队指挥官汇报工作，也可以通过海军法律总顾问向海军部长汇报工作。

海军陆战队指挥官军法参谋（Staff Judge Advocate to the Commandant of the Marine Corps），少将军衔，主要为海军陆战队指挥官提供行政法、军事行动法、法律援助等方面的法律建议。兼任美国海军陆战队总部军法参谋处处长，因此也负责提供有关军法、军事行动法、法律援助等方面的监督管理工作。