海上非战行动法律问题研究：揭示非战争军事行动的内涵

非战争军事行动最早由美国于20世纪90年代提出，之后被其他国家沿用。各国根据国情的不同，在力求掌握非战争军事行动理论精髓的同时，对其指导原则、法律基础、任务类型、行动程序等方面进行发展，从而形成适合本国武装力量使用的一套理论。我国学者在21世纪初期也开始致力于有关非战争军事行动的概念、任务类型、基本原则、法律需求等方面的研究。

（一）国外对非战行动的研究

美国是最早提出非战行动的国家。其关于非战行动的一系列介绍中，最全面的文献是美国在1995年出版的《非战争军事行动联合纲要》，主要介绍了非战行动与大规模持久战的区别，阐述了非战行动的目的、行动原则、任务类型和行动计划等方面的内容，为应对、解决不同类型的非战争军事任务提供了有关战术、技术和程序方面的理论指导。^[7]在美国2000年的《国防部军事及相关术语词典》中，对非战行动的解释是：“对除战争以外，所有军事行动范围内的军事能力的应用，这些军事行动也可作为国家其他权力工具在战争各阶段的使用补充”。^[8]俄罗斯、澳大利亚等国也相继对该理论进行了借鉴或运用，将非战行动作为其军队遂行军事任务的一种类型。

在和平时期非传统安全威胁此起彼伏的局势下，通过动用军队遂行非战争军事行动来帮助国家实现政治目标，已经越来越多地受到各国政府的重视。各国由于国情的不同，在力求掌握非战行动理论精髓的同时，对其指导原则、法律基础、任务类型、行动程序等方面进行延伸发展，从而形成适合本国武装力量使用的一套理论，在其指导下，各国武装力量帮助国家实现政治目标。我国也顺应时代发展需要，开始运用非战争军事行动理论，但亟须完善与之相关的法律制度。

（二）国内对非战行动的研究

我国学界对非战行动的研究主要集中在两个方面：一是对基础理论的研究，例如非战行动的概念界定、行动原则、行动特点、任务范围及类型等；二是对非战行动法律体系的建立与完善及其任务遂行过程中法律支撑问题的研究。关于非战行动的概念，目前尚无规范性界定。我国学者就此概念所达成的较为一致的观点是：非战争军事行动与战争行动存在本质区别，该行动带有战略目的性，而就其行动目的、实施手段、启动事由等方面存在不同的观点。经过梳理文献，可发现目前对非战争军事行动的概念主要是从以下两个角度来界定。

一是以美国《非战争军事行动联合纲要》中的阐述为依据，从非战争与战争的区别上进行定义。例如，我国学者谢丹、张炜、张建田、马利辉对非战争军事行动概念的解释。谢丹认为，“只要不是武装冲突，所有为达成一定政治目的而开展的军事行动都可以归入‘非战争军事行动’之列”；^[9]张炜认为，“非战争军事行动是指除战争以外的军事行动范畴内使用军事力量的行动，能够被用于补充任何其他国家力量的手段，可在战前、战中和战后发生”；^[10]张建田则将非战争军事行动概括为“国家武装力量为维护国家安全利益和发展利益实施的除战争以外的军事行动”；^[11]马利辉认为，“非战争军事行动是指国家、民族、阶级或政治集团为一定政治、经济、军事目的，为维护国家利益，保障社会稳定，抵御自然灾害，保卫人民和平劳动和生命财产安全，直接或间接运用武装力量，采用非暴力手段，或在一定条件下有限度地运用暴力手段，所实施的除战争以外的一系列军事行动”。^[12]

二是基于战略目的理解非战行动的内涵，认为非战行动是以实现国家政治、经济等目的而开展的。例如，我国学者朱之江、肖天亮等人对非战争军事行动概念的阐述。朱之江认为，“非战争军事行动是指以防止战争、消除冲突、促进和平与稳定、支持行政当局为直接目的，针对非军事力量难以完成的任务，在公认的战争水平或国际法标准之下使用军事力量的一种军事实践活动”；^[13]肖天亮认为，“非战争军事行动是指为了达成一定的政治目的使用军事力量，以非暴力或有限暴力手段遂行的非战争事态的军事活动”；^[14]宋云霞认为，“非战争军事行动是在非战争状态下实施的以维护国家安全和社会稳定、保卫人民和平劳动与生命财产安全、维护国际和平与稳定，以及消除危机和遏制战争为目的的行动”。^[15](www.xing528.com)

关于非战争军事行动的特点，学者们均从不同的角度进行归纳总结，例如，非战争军事行动任务的突发性、复杂性和多变性；行动目的的政治性；行动区域的广泛性；参与主体的多元性；作战方式的非暴力性；武力使用的限制性等。尤光旭认为，“非战争军事行动具有任务特殊、政治性强；任务紧急、复杂多变；任务繁重、力量多元；任务多样、专业性强；任务突然、实战性强等五个特点”；^[16]易巧平等人认为，“非战争军事行动呈现出常态化趋势，具有广域性、突然性和国际性等特点”；^[17]刘向阳等人将非战争军事行动的特点归纳为五点：专属性、非暴力性、战略性、多元性、政策性；^[18]齐敬岩认为，“非战争军事行动任务多样、协调要求高；突发性强、任务转换快；社会关注度、透明度高；危险性强，考验官兵意志”。^[19]

我国学者关于非战争军事行动所遵循原则的讨论也都是基于美国非战争军事行动联合纲要中提出的“六项基本原则”开展的，即目标原则、统一原则、安全原则、克制原则、坚持原则、合法性原则，但尚未形成统一表述，例如强调行动开展遵循合法性原则、协调配合统筹兼顾原则、国家利益至上、快速反应等。

对于我军目前和将要担负的非战争军事行动任务范围及类型，目前学界尚无权威性和规范性解释，有的被概括为军事外交、军援军贸、军备斗争、军事威慑、人道主义援助、军事危机与冲突处理等；有的被归纳为反恐、维稳、处突、缉毒、维权、维和、抢险和救灾等；有的被设想为参与维和行动、抢险救灾、联合军演、撤运侨民、武装护送、情报收集与分享等。

虽然学界一致认为非战争军事行动的任务类型具有广泛性，但多从不同角度对其进行划分，常见的划分标准有行动区域、行动环境、行动的武力使用程度、行动目的等，例如从国家安全和发展需要及现阶段我军军事能力出发，可分为国内维稳、抢险救灾、边海空防、反恐行动、军事外交、国际维和、联合军演、军事援助、军事威慑、海洋权益维护、护侨和撤离非战斗人员等；从实施背景来看，可分为平时、危机时和战时的非战争军事行动；从使用武力的程度看，可分为使用武力、有可能使用武力和基本排除使用武力的非战争军事行动；从行动区域来看，可分为境内非战争军事行动和境外非战争军事行动。^[20]

多数学者认为非战争军事行动在遂行过程中对法律的要求较高，而且实践中面临许多法律挑战，就如何解决非战争军事行动中的法律支撑问题，学者们的研究范围涵盖了军队参加非战争军事行动的法律依据、组织指挥体制和军地协调机制、使用武力的规则、军队和军人在非战争军事行动中的权利义务、涉外非战争军事行动中的部队地位等多个方面。我国军队职能的拓展应当在法制的轨道上进行，军队履行新职能时应当以国际法和国内法为依据。^[21]目前我国军队参加国内抢险救灾、维稳处突等行动中存在的主要问题表现在军队动用的法定条件、指挥和物质保障、法律责任的承担等方面，^[22]而我国军队非军事动用行为在动用程序、功能限制、动用监督三方面存在的不足需要通过完善立法、建立军队非战争军事行动法律体系来解决。^[23]但是非战争军事行动法律体系的建立需要从解决其起始状态定性、使用武力限制、涉及对象处理、行动区域管控、国际法适用、结束阶段的处理六个方面来着手。^[24]

目前我国学界对非战争军事行动的研究成果较为丰富，中国军事科学院出版社出版的《世界非战争军事行动年鉴》、2009年肖天亮撰写的《军事力量的非战争运用》一文、2010年吴清丽主编的《非战争军事行动理论与实践》、^[25]2013年郑守华主编的《非战争军事行动教程》^[26]等代表性著作主要涉及非战争军事行动的概念、原则、特点、类型及法律等方面的内容。虽然呈现百家争鸣之态势，但整体而言，研究深入程度不够，较少与实践应用相结合。在选题方面，现阶段研究成果多侧重于有关非战争军事行动的基本理论研究，并未就非战争军事行动的法律问题形成专题性深入研究，这就为笔者深入研究海上非战争军事行动的法律问题留出了空间。