石油天然气法研究：对气候变化的影响及产业规制

到得前头山脚尽，堂堂溪水出前村。

——（南宋）杨万里^[1]

人类对石油天然气资源的大规模开发利用，对现代社会的发展和进步起到了决定性的作用。作为典型的化石能源，石油天然气开发利用对气候系统产生重大影响，并引起国际社会的广泛关注。石油天然气作为一种重要的战略资源，具有赋存数量有限、赋存状态不确定和赋存地域不均衡等经济属性。我国石油天然气资源总量和人均资源占有量均不丰富，资源总体质量不高，开采难度大，地理分布不均衡，供需平衡状况亦不容乐观。

基于规范石油天然气产业活动的内在需求，石油天然气法应运而生。石油天然气法，是指调整石油天然气产业及其规制活动的法律规范、由此形成的法规体系以及制定法律规范和构建法规体系过程中所采用的立法技术的整体。石油天然气法的主体包括个人、单位和国家；石油天然气法的内容，是指石油天然气法的主体享有的法律上的权利和承担的法律上的义务；石油天然气法的客体，是指石油天然气法确认和调整的社会关系，包括石油天然气开发利用关系和石油天然气开发利用规制关系。

贯穿于石油天然气法的价值取向、基本原则和目的体系，构成了石油天然气法的理念基础。石油天然气法的价值取向，是石油天然气法力图实现的、体现社会需求的目标或者状态，体现为正义、秩序和效率三方面。正义价值，即石油天然气法对法律主体的自由权利以及在法律上所应享有的平等地位、平等机会和平等待遇的追求、确认和保障。自由和平等这两个侧面的具体内容以及二者之间的互动、平衡和协调构成了正义价值的核心内容。秩序价值，即石油天然气法对其保护对象的安全性以及规制对象的可预见性的追求、确认和保障。秩序价值侧重于实现安全性和可预见性。效率价值，即法律对石油天然气产业的理想发展样态的追求、确认和保障。效率价值的内在规定性主要体现为目的的正当性、发展的均衡性、关注条件束性和重视隐性成本。

石油天然气法的基本原则，是体现石油天然气法价值取向的、在石油天然气产业发展、规制与保障过程中所应遵循的根本准则。石油天然气法的基本原则可以归纳为可持续发展原则、安全与效率兼顾原则、利益平衡原则和综合调整原则。四者之中，可持续发展原则是目标性原则，安全与效率兼顾原则和利益平衡原则是手段性原则，综合调整原则是程序性原则。

石油天然气法的目的，是基于石油天然气法的价值取向和基本原则，制定和实施石油天然气法所追求的目标和希望达到的结果。我国石油天然气法的目的体系包括保障石油天然气安全、提高石油天然气开发利用效率、促进石油天然气产业的健康发展。其中，保障石油天然气安全和提高石油天然气开发利用效率，是石油天然气法的直接目的；促进石油天然气产业的健康发展，是石油天然气法的最终目的。

石油天然气法规体系，是有关石油天然气勘探、开采、炼化、储运、贸易、销售等方面的全部法律规范依据一定的标准、原则、功能和层次所组成的相互配合、相互补充、相互协调和相互制约的规则系统。健全而完善的石油天然气法规体系，是石油天然气开发利用及其规制合理化和规范化的前提，有利于石油天然气法律机制和制度的规范和协调，并有利于最大限度地发挥制度功能。我国石油天然气法规体系由综合性矿产资源法、石油天然气上游产业管理法和中下游产业管理法、产业规制法、产业保障立法等构成，目前存在基本法依据不足、综合性立法缺位、专门立法不健全等问题，亟须健全和完善。可以借鉴国外成熟经验，同时充分考虑我国的具体国情和不断发展的现实需要，从法律位阶、立法模式和体系内容等三个方面完善法规体系。在法律位阶方面，建议在现有的法规体系框架下，通过制定或者修改有关立法，形成一个包括宪法、法律、行政法规、行政规章、规范性文件、地方法规和规章的完整的石油天然气法规体系。尽管理想的立法模式是依产业环节上、中、下游分别立法，但在我国，更为可行的选择是全行业统一立法。

为实现石油天然气政策和立法目标而确立的监督和管理机构的机构设置、职能分工、管理机制和管理依据所构成的有机整体，构成了石油天然气监管体制。我国目前形成了由国家发展和改革委员会、国家能源局、国土资源部、国有资产监督管理委员会、商务部、对外经济贸易合作部、财政部、住房和城乡建设部、国家质检总局、环境保护部、国家税务总局等部门组成的石油天然气监管体系，为推动石油天然气产业的健康发展起到了重要作用，但在管理主体、监管职能、管理机制等方面存在一些亟待解决的问题。为此，应着重从推进机构改革、明确管理职责、健全管理机制、完善法律依据等方面做出努力。(www.xing528.com)

石油天然气产业规制，是指为实现石油天然气法的目的，对石油天然气产业运行及油气企业经营行为进行规范的活动。所有权制度、矿权管理制度以及国家参与和垄断，是上游产业规制应特别关注的问题。现行的石油天然气所有权制度符合我国国情需求，应予坚持。完善矿权制度，应着力解决资源许可取得成本低、缺少责任性规定、市场机制不完善、退出机制不健全、对环境保护重视不足等问题。对于煤层气矿权争议，在探索中形成的“三交合作模式”是一个可行的方案。页岩气开发利用面临的主要挑战是资源赋存状况不明、地面建设条件差、基础设施需要加强、缺乏鼓励政策等问题，技术障碍、环境风险和准入机制等方面的问题尤其需要着力解决。我国石油天然气产业上游领域存在的事实上的国家石油公司垄断，影响了石油天然气产业的健康发展。针对这一状况采取必要措施，有利于保障资源优化配置和社会福利。

石油天然气中游产业，特别是管道输送业务，在石油天然气产业中具有非常重要地位。石油天然气管输经营准入，即依法对石油天然气输送管道建设运营活动的申请者进行资质审查和批准，要求管道拥有者或运营者向其系统用户之外的主体开放管道，第三方利用管道的运输能力和相关服务输送自己的石油天然气产品，同时支付相应费用的一整套措施。为解决备受关注的石油管输经营准入问题，可借鉴国外成熟经验，在管道建设投资要求和准入制度的具体内容安排上做出调整。完善天然气管输经营准入制度，可从第三方准入机制、管道中立、差别性政策、立法支持等方面入手。

在石油天然气法视域下，下游产业需特别关注定价机制，从而防止经营者利用其特殊的市场地位获取不正当的垄断利润，保护消费者利益，提高产业效率，维护社会利益。我国现行石油定价机制对于保证国内市场供应、降低国际市场价格非正常波动对国内市场造成的负面影响，均发挥了重要的作用，但同时亦存在定价基点过高、缺乏风险控制措施、价格“涨多跌少”等问题。在有效竞争尚未形成之前，一步到位地实现完全市场定价并非可行的选择。因此，可从调整政府职能、使油价与国际接轨、完善期货市场、健全石油储备机制等方面入手，完善石油定价机制。现行的天然气定价机制在定价依据、价格构成、价格水平、与可替代能源的比价关系、与其他产业环节的衔接等方面存在不足。为此，应科学确定天然气定价机制，同时从宏观调控、专门立法、进口战略、储气库建设等方面给予支持。

石油天然气产业保障机制，是指为支持和保障石油天然气产业的健康发展、实现产业规制机制目标而建立并实施的一整套法律措施。石油储备制度、管道安全保护制度和环境保护制度，是产业保障机制的重要内容。健全石油储备制度，应明确石油储备的组成和用途，完善石油储备管理体制，加强政府石油储备管理，细化企业义务石油储备管理制度，同时完善财税支持机制。完善管道安全保护制度，应着重解决监管体制不顺畅、保护范围偏窄、管道企业责任过大、管道穿跨越用地补偿标准不明、与相关立法衔接不力等问题。在环境保护制度方面，国家立法与企业内部规范相结合的模式对我国石油天然气开发利用环境保护发挥了较大的作用，但在制度效力、制度衔接、激励机制、公众参与程度等方面并不尽如人意。为此应提高制度效力和可操作性，加强法律制度之间的衔接与配合，完善税费制度，健全海洋石油污染处理机制，重视公众参与。

在应对气候变化背景下，为了落实国家石油天然气政策，完善石油天然气法规体系，弥补现行立法内容的不足，推动油气产业管理科学化，应尽快制度综合性石油天然气法。我国综合性石油天然气法应包括总则、石油天然气管理体制、上游产业规制、中游产业规制、下游产业规制、石油天然气供应安全与产业激励、法律责任等方面的内容。该法可以制定为法律，采用框架法的文本形式，应与目前正在制定的能源基本法和业已施行的《矿产资源法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《石油天然气管道保护法》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》等实现良好的衔接。

【注释】

[1]出自（南宋）杨万里：《桂源铺》。