石油天然气法研究: 主要内容与气候变化

我国综合性石油天然气法应包括总则、石油天然气管理体制、石油天然气上游产业规制（勘探和开采）、石油天然气中游产业规制（炼制、运输和储备）、石油天然气下游产业规制（市场）、石油天然气供应安全与产业激励、法律责任等方面的内容。^[13]

（一）总则

“总则”部分应明确立法依据、立法目的和适用范围，规定石油天然气资源的所有权和用益物权，并就能源节约和合理开发利用、公众参与、安全、环保和健康、应对气候变化等事项做出原则性规定。

立法目的应当是一个多元体系，包括保障石油天然气安全、提高石油天然气开发利用效率和促进社会经济可持续发展等三个方面。调整范围应包括石油天然气勘探、开采、炼化、储运、供应、贸易、消费等环节，即石油天然气产业链的所有活动。

在安全、环保和健康方面，应主要规定石油天然气开发利用过程中的污染防治、从业人员的健康与安全保护、技术和安全标准等内容。此外，还应就油气田的废弃与环境恢复（包括海上石油天然气田生产设施的弃置和环境保护）做出原则性规定。

在应对气候变化方面，综合性石油天然气法应主要就减缓气候变化做出原则性规定。可结合目前正在研究制定的能源基本法和气候变化应对法的相关内容，做出与温室气体排放总量控制制度和行业温室气体排放控制相衔接的规定。

（二）石油天然气管理体制

“石油天然气管理体制”部分应当明确我国石油天然气产业管理的原则、管理机构的组成和管理资金的来源，并重点就石油天然气行政主管部门和石油天然气监管机构的职责做出规定。

应设立综合性石油天然气行政主管机关和独立的石油天然气监管机构，并明确其职责。制度设计的基本思路是实现“政企分离”和“管监分离”，并充分发挥市场机制的作用。石油天然气行政主管机关设置为能源部下负责石油天然气产业管理的司（局），监管机构应设置为国家能源监督管理委员会下负责石油天然气监督管理的分支机构。

（三）石油天然气上游产业规制

在综合性石油天然气法中，“石油天然气上游产业规制”部分主要包括石油天然气勘查开发规划、矿权管理、矿权冲突与争议解决、海洋油气资源和非常规油气资源勘探开发的特殊规定、油气田保护、对外合作开采等方面。其中，石油天然气规划包括勘查开发规划的编制和勘查开发规划的实施两方面内容。矿权管理主要包括取得矿权的条件和程序、矿权人的基本权利和义务、矿权的转让、展期、撤回、终止、过期等内容，允许具备勘查资质的企业获得矿权，谨慎地引入合同机制，健全勘探开发区块退出机制，就建立合理的矿权流转机制做出框架性的规定。矿权冲突与争议解决主要包括不同矿种并行矿权安排和跨界区块争议解决程序。

上述规定中与现行《矿产资源法》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》等相衔接的内容，可在立法技术上采用指引性规定。同时，由于探矿权与采矿权之间的差异性，上述有关“矿权管理”的内容可以分为“探矿权”和“采矿权”两节做出规定。

（四）石油天然气中游产业规制

在综合性石油天然气法中，“石油天然气中游产业规制”部分主要就炼制、运输和储备等方环节出规定。在文本结构上，可分为“资质管理”、“管网建设与运营”和“石油天然气储备”等三节。(www.xing528.com)

“资质管理”一节主要规定石油天然气炼制加工资质管理、管输资质管理、第三方使用运输和输送设施、储备资质管理等方面的内容，其中特别关注第三方准入机制。

“管网建设与运营”一节主要规定管网建设投资、土地利用、管道运营、管输费用、管网企业的工作物维持权、管道安全保护等方面的内容。管道安全部分对管道规划、建设和运行中的安全管理做出原则性规定，以与现行《石油天然气管道安全保护法》相衔接。

“石油天然气储备”一节主要规定石油储备规划、石油储备的组成和用途、石油储备管理体制、政府石油储备、企业石油储备、天然气储备、石油天然气储备基金等方面的内容。关于石油储备管理体制的内容，可将国务院设定为石油储备的决策机关，将国家能源主管部门设定为石油储备行政管理机关；关于政府石油储备管理的内容，可明确储备设施的建设和运行、储备资金的管理以及储备监督制度；关于企业义务石油储备管理的内容，可明确对企业的要求、储备石油的管理以及储备监督措施。

（五）石油天然气下游产业规制

在综合性石油天然气法中，“石油天然气下游产业规制”部分就市场开放、定价机制和市场监管做出规定。

“市场开放”一节主要规定市场主体及其资质管理、国家石油公司的权利和义务、其他经营主体的权利和义务、天然气用户的缔约选择权、城市燃气配售企业的权利和义务、石油天然气进出口贸易许可等方面的内容。其中，有关成品油和天然气特许经营的条件和程序应做出详细规定。

“定价机制”一节主要规定定价原则、定价程序、定价方法、价格监管、石油期货交易以及一些有关石油天然气定价机制的特殊规定。此部分内容应融合目前石油天然气定价机制改革的积极成果，同时基于如下思路做出相应的规定：在石油定价方面，综合性石油天然气法应规定基于合理的计价基础，使国内油价与国际油价接轨，同时明确政府在价格管理方面的宏观调控职能，并就建立石油期货交易体系做出原则性规定；在天然气定价方面，应逐步向市场定价机制过渡，规定天然气定价以热值为基础，对单位体积天然气的质量做出规定，收取容量费。

“市场监管”一节主要规定石油天然气运输配送专营权监管、城市配气特许经营权监管、城市配气的公共利益和公共安全保障、石油天然气产品质量监管、消费者利益保护等方面的内容。

（六）石油天然气供应安全和产业激励

在综合性石油天然气法中，“供应安全”部分应主要规定石油天然气供应多元化、石油天然气稳定供应和强制供应、紧急状态下供应安全保障等内容。“产业激励”部分应就支持石油天然气产业持续健康发展的财政措施、税收措施、风险投资、保险制度、石油天然气专项基金、技术创新等做出规定。

（七）法律责任

为确保前述制度和措施得以执行和遵守，综合性石油天然气法应针对违法行为规定相应的法律责任。责任主体包括主管部门及其工作人员、监管机构及其工作人员、能源企业以及其他法律主体。责任种类应当包括责令停止违法行为、责令改正、没收违法所得等行政责任，停止侵害、排除危害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，以及与《刑法》相衔接的刑事责任。