石油天然气政策研究：应对气候变化

我国石油天然气政策主要体现为国务院及其部委发布的相关行动计划、规划、目标、实施方案、纲要、决定等。在这些政策性文件中，较为重要的是2011年的《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书、《页岩气发展规划（2011～2015年）》、《“十二五”资源综合利用指导意见》、2012年的《节能减排“十二五”规划》、《中国的能源政策（2012）》白皮书、《天然气利用政策》、《天然气发展“十二五”规划》、《石油天然气开采业污染防治技术政策》、2013年的《页岩气产业政策》、国务院办公厅《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》、《2014年能源工作指导意见》等。由这些政策性文件，可以归纳出我国石油天然气上游、中游和下游产业政策的主要内容，具体包括常规油气资源勘探开发政策、非常规油气资源开发政策、石油天然气管网输送政策、石油天然气储备政策、石油天然气价格政策、与石油天然气产业相关的应对气候变化政策等。^[9]

（一）常规油气资源勘探开发政策

2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要加大石油天然气资源勘探力度。具体措施包括：加强油气资源调查评价，扩大勘探范围，重点开拓海域、主要油气盆地和陆地油气新区，实行油气并举，稳定增加原油产量，提高天然气产量；加强老油田稳产改造，延缓老油田产量递减。加快深海海域和塔里木、准噶尔、鄂尔多斯、柴达木、四川盆地等地区的油气资源开发。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步提出，要加大石油、天然气资源勘探开发力度，稳定国内石油产量，促进天然气产量快速增长。

根据《中国的能源政策（2012）》白皮书，我国常规油气资源勘探开发政策的主要内容包括：实行油气并举的方针，稳定东部、加快西部、发展南方、开拓海域；推进原油增储稳产，稳步推进塔里木盆地、鄂尔多斯盆地等重点石油规模生产区勘探开发；加强老油田稳产改造，提高采收率。加快天然气发展，加大中西部地区主力气田产能建设，抓好主力气田增产，推进海上油气田勘探开发，逐步提高天然气在一次能源结构中的比重；优化炼油工业布局，建设若干大型炼化基地，形成环渤海、长三角、珠三角三大炼油集聚区，实现上下游一体化、炼油化工一体化、炼油储备一体化集约发展。

国家能源局于2014年1月20日发布的《2014年能源工作指导意见》要求加大油气资源勘探开发力度。做好深层、近海和深水油气田勘探，以松辽、渤海湾、鄂尔多斯、西北、四川和海上六大油气生产基地为重点，切实提高油气资源探明率和采收率，努力实现增储上产。推动出台差别化的财税政策，鼓励老油田和低品位油气资源开发。

（二）非常规油气资源开发政策

《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书强调，要大力开发天然气，推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用，促进天然气产量快速增长。2011年国家发展改革委印发的《“十二五”资源综合利用指导意见》要求推进油田伴生气、酸性气体等回收利用，逐步推动油砂、油页岩利用产业化，推动高含硫化氢天然气中硫磺的综合利用，开展页岩气、致密砂岩气等综合开发利用。《中国的能源政策（2012）》白皮书还要求加大页岩油、油砂等非常规油气资源勘探开发力度。在这其中，较为重要的包括煤层气资源开发政策和页岩气资源开发政策两个方面。

在煤层气方面，《中国的能源政策（2012）》白皮书要求加快煤层气勘探开发，增加探明地质储量，推进沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘等煤层气产业化基地建设。国务院办公厅《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》要求加强煤层气的开发利用管理，具体措施包括：①建立煤层气、煤炭协调开发机制，统筹煤层气、煤炭资源勘查开采布局和时序，合理确定煤层气勘查开采区块。增设一批煤层气矿业权，通过招投标等竞争方式，优先配置给有开发实力的煤层气和煤炭企业。②建立勘查开发约束机制。新设煤层气或煤炭探矿权，必须符合矿产资源、煤层气开发利用等规划，并对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量评审备案。研究提高煤层气最低勘查投入标准，限期提交资源储量报告。对长期勘查投入不足、勘查结束不及时开发的企业，核减其矿业权面积；对具备开发条件的区块，限期完成产能建设；对不按合同实施勘查开发的对外合作项目，依法终止合同。③鼓励规模化开发利用。鼓励金融机构积极做好煤层气（煤矿瓦斯）开发利用项目的金融支持服务工作。④规范煤层气投资项目管理。煤层气开发、输送、利用等建设项目根据投资主体、投资来源和建设规模实行审批、核准或备案制，并在政府核准的投资项目目录等文件中予以明确。

在页岩气方面，《中国的能源政策（2012）》白皮书要求加快页岩气勘探开发，优选一批页岩气远景区和有利目标区。加快攻克页岩气勘探开发核心技术，建立页岩气勘探开发新机制，落实产业鼓励政策，完善配套基础设施，实现到2015年全国产量达到65亿立方米的总体目标，为页岩气未来的快速发展奠定坚实的基础。根据《页岩气发展规划（2011～2015年）》规定，对于页岩气开发利用要给予特殊优惠政策，与常规天然气有机结合，实现有序发展。该规划要求创新理念和方法，依靠政策支持、技术进步、体制创新，加大页岩气勘探开发力度，加快攻克页岩气勘探开发核心技术，尽快落实资源，形成规模产量，推动页岩气产业健康快速发展，缓解我国天然气供需矛盾，促进能源结构优化，提高我国天然气供给安全和能源保障能力，促进经济社会又好又快发展。

国家能源局《2014年能源工作指导意见》强调，要着力突破页岩气等非常规油气和海洋油气资源开发。总结推广中石化涪陵示范区经验，加快页岩气示范区建设，力争在川渝地区加快勘探开发步伐，在湘鄂、云贵和苏皖等地区取得突破。加快沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层气产业基地建设，积极推进新疆等地区煤层气勘查开发。制订和实施海洋能源发展规划和周边海域油气开发规划。按照“以近养远、远近结合”的发展模式，积极推进南海、东海油气资源开发。

（三）石油天然气管网输送政策

2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要加快油气干线管网和配套设施的规划建设，逐步完善全国油气管线网络；要建成西油东送、北油南运成品油管道；适时建设第二条西气东输管道及陆路进口油气管道。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步提出，要加快西北、东北、西南和海上进口油气战略通道建设，完善国内油气主干管网；要统筹天然气进口管道、液化天然气接收站、跨区域骨干输气网和配气管网建设，初步形成天然气、煤层气、煤制气协调发展的供气格局。

根据《中国的能源政策（2012）》白皮书，我国要综合考虑目标市场，产业布局调整，统筹谋划能源输送通道建设。加强原油、成品油和天然气主干管网建设，提高油气管输比例，完善区域运输网络，建设沿海大型油气接卸站。严格落实石油天然气管道保护立法，确保油气管道安全运行。

国务院办公厅《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》要求统筹规划建设煤层气规模化开发区块输气管网等基础设施，支持大型煤矿区瓦斯输配系统区域联网，推进中小煤矿联合建设瓦斯集输管网，鼓励民间资本参与煤层气输气管道建设。(www.xing528.com)

国家能源局《2014年能源工作指导意见》要求加快油气基础设施建设，加快推动西气东输三线、陕京四线、新疆煤制气外输管道、庆铁三四线等油气管道建设，完善天然气输配管网，推动LNG接收站及应急调峰储气设施建设。

（四）石油天然气储备政策

2001年《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确提出：“建立国家石油战略储备，维护国家能源安全”。2004年3月，国家发展改革委召开了国家石油储备一期项目建设启动会，拉开了建立国家石油储备的序幕。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》继续强调扩建和新建国家石油储备基地。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》亦提出要合理规划建设能源储备设施，完善石油储备体系，根据国务院批准的《国家石油储备中长期规划》，2020年以前，我国将陆续建设国家石油储备基地第二期、第三期工程，形成相当于100天石油净进口量的储备总规模，进一步增强应对石油中断风险的能力，为保障石油供应安全、稳定石油市场，促进国民经济平稳运行发挥积极作用。

根据《中国的能源政策（2012）》白皮书，我国要加强能源储运设施建设，统筹资源储备和国家储备、商业储备，加强应急保障能力建设，完善原油、成品油、天然气和煤炭储备体系，提高天然气调峰能力。

此外，国务院办公厅《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》鼓励民间资本参与煤层气的储配。

（五）与石油天然气产业相关的应对气候变化政策

石油天然气开发利用是温室气体产生的重要来源。因此，应努力降低能源消耗，提高资源利用效率，降低温室气体排放，提高应对气候变化的能力。

1.总体目标

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》规定，要坚持减缓和适应气候变化并重，充分发挥技术进步的作用，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。综合运用调整产业结构和能源结构、节约能源和提高能效、增加森林碳汇等手段，大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，有效控制温室气体排放。合理控制能源消费总量，严格用能管理，加快制定能源发展规划，明确总量控制目标和分解落实机制。《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书亦有类似规定：“十二五”期间，中国应合理控制能源消费总量，综合运用优化产业结构和能源结构、节约能源和提高能效、增加碳汇等多种手段，有效控制温室气体排放。《中国的能源政策（2012）》白皮书规定，中国要为保障全球能源安全和应对气候变化做出应有贡献。为此，应统筹化石能源开发利用与环境保护，加快建设先进生产能力，淘汰落后产能，大力推动化石能源清洁发展，保护生态环境，应对气候变化，实现节能减排。《页岩气发展规划（2011～2015年）》亦规定要改善能源结构，实现页岩气产业化开发，增加天然气供给，改善能源结构，降低温室气体排放。

2.具体措施

为了实现国家对于石油天然气产业应对气候变化的总体目标，《节能减排“十二五”规划》、《石油天然气开采业污染防治技术政策》等文件较为详细地规定了具体措施。

根据2012年7月国务院通过的《节能减排“十二五”规划》，原油开采行业要全面实施抽油机驱动电机节能改造，推广不加热集油技术和油田采出水余热回收利用技术，提高油田伴生气回收水平。鼓励符合条件的新建炼油项目发展炼化一体化。原油加工行业重点推广高效换热器并优化换热流程、优化中段回流取热比例、降低汽化率、塔顶循环回流换热等节能技术。推广燃煤机组无油和微油点火、内燃机系统节能、玻璃窑炉全氧燃烧和富氧燃烧、炼油含氢尾气膜法回收等技术。开展交通运输节油技术改造，鼓励以洁净煤炭、石油焦、天然气替代燃料油；在有条件的城市公交客车、出租车、城际客货运输车辆等推广使用天然气和煤层气；因地制宜推广醇醚燃料、生物柴油等车用替代燃料；实施乘用车制造企业平均油耗管理制度。

根据《“十二五”资源综合利用指导意见》，要基本实现焦炉、高炉、转炉煤气资源化利用；鼓励电力、石油、化工等行业对废气中有用组分进行回收和综合利用；以工业窑炉余热余压发电和低温废水余热开发利用为重点，实现余热余压的梯级利用。《石油天然气开采业污染防治技术政策》规定，在开发过程中，伴生气应回收利用，减少温室气体排放，不具备回收利用条件的，应充分燃烧，伴生气回收利用率应达到80%以上；站场放空天然气应充分燃烧。