我国石油天然气开发利用环境保护现状

我国现有的石油天然气开发利用环境保护制度主要体现在一些专门立法、相关立法和石油企业制定的内部环境管理规程中。这些制度为我国石油天然气开发利用中的环境保护工作提供了重要的法律依据，但在效力、信息管理、公众参与程度等方面亦存在一些亟待解决的问题。

（一）石油天然气开发利用环境保护立法概况

我国石油天然气开发利用环境保护制度可以分为国家立法、地方立法和石油企业内部规程等三个层次。

第一层次是国家立法。《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》等环境保护法律以及相关的下位阶环境保护立法确立了环境影响评价制度^[117]、“三同时”制度^[118]、限期治理制度^[119]、环境保护许可制度^[120]、排污收费制度^[121]、环境应急处理制度^[122]等环境法基本制度，这些制度已成为石油天然气开发利用应遵循的基本法律规范。此外，我国还制定了一些有关石油天然气开发利用环境保护的专门立法，涵盖了法律、法规、行政规章、规范性法律文件等各个位阶，如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋石油开发工程环境影响后评价管理暂行规定》、《海洋石油平台弃置管理暂行办法》等。

第二层次是地方立法。有些省制定了各自的石油天然气开发利用环境保护的专门立法，如《河北省陆上石油勘探开发环境保护管理办法》、《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》、《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》、《新疆维吾尔自治区石油勘探开发环境管理办法》等。

第三层次是石油企业内部规程。我国主要石油公司参照国外经验，逐步建立了以ISO 14001和健康、安全与环境（Health，Safety and Enviroment，HSE）管理体系为核心的环境管理体系。1996年9月起，中石油对ISO/CD14690标准草案文本^[123]进行翻译和转化，同时吸收以往行之有效的安全生产、环境保护规章制度和管理经验，于1997年6月发布了石油天然气行业标准《石油天然气工业健康、安全与环境管理体系》（SY/T6276-1997）。中海油也在1997年发布了《中国海洋石油总公司安全（HSE）管理体系原则及文件编制指南》。中石化随后在2001年发布了《中国石油化工集团公司安全、环境与健康（HSE）管理体系》，要求在作业现场推行“HSE作业指导书”、“HSE作业计划书”和“HSE现场检查表”，使各项污染预防和控制措施得到落实。同时，我国三大石油公司的ISO 14001认证工作开展迅速。^[124]由于三大石油公司的特殊地位，这些规程和指南虽不具备法律的形式，但在实践中发挥着非常重要的作用。

此外，有关主管部门发布的政策性文件亦对上述石油天然气开发利用环境保护制度形成支持。例如，环境保护部于2012年发布《石油天然气开采业污染防治技术政策》。该政策就清洁生产、生态保护、污染治理、鼓励研发的新技术、运行管理与风险防范等方面做出了较为详细的规定。该政策要求，石油天然气开采要坚持油气开发与环境保护并举，油气田整体开发与优化布局相结合，污染防治与生态保护并重。大力推行清洁生产，发展循环经济，强化末端治理，注重环境风险防范，因地制宜进行生态恢复与建设，实现绿色发展；在环境敏感区进行石油天然气勘探、开采的，要在开发前对生态、环境影响进行充分论证，并严格执行环境影响评价文件的要求，积极采取缓解生态、环境破坏的措施。(www.xing528.com)

（二）石油天然气开发利用环境立法评价

国家立法与企业内部规范相结合的模式，对我国石油天然气开发利用环境保护发挥了较大的作用，但在制度效力、制度衔接、激励机制、公众参与程度等方面存在不足。

首先，制度效力有待提高。我国目前具有较强可操作性的石油天然气环境保护制度大多以主要石油公司内部环境管理规程的形式做出规定，其中一些有效的制度尚未在更高位阶的立法中体现。另外，石油天然气开发利用环境保护制度以行政手段为主，易受政策变动的影响，从而影响制度实施过程和实施效果的稳定性。

其次，制度衔接不足。例如，我国目前实施的是2000年修订的《大气污染防治法》，其中对油气回收等问题只字未提。随着经济高速增长，油库、加油站等服务设施和场所成为新的大气污染源，油气挥发可能带来一系列的环境问题。例如，油气挥发物经紫外线照射后，会与空气中的氮氧化物发生物理化学反应，生成光化学烟雾，形成温室效应，破坏臭氧层。同时，油气挥发和泄漏对人类生存环境构成威胁。油气的主要成分是苯、二甲苯、乙基苯及其他碳氢化合物，多属致癌物质，油气挥发物被吸入人体后，会对人体产生直接的危害，并可能造成爆炸和火灾的隐患。石油天然气环境保护相关立法对类似的问题应予关注。

再次，对激励机制重视不足。从经济学上讲，环境保护属于一种向社会经济系统输出正外部性的行为。通过激励机制为有利于环境保护的行动提供动力，有助于环境保护制度更加有效地实施。我国目前的石油天然气相关立法对环境保护激励机制重视程度不足。就正激励而言，税费制度对环境保护因素考虑不多；^[125]就负激励而言，有些关于法律责任的规定在责任形式和责任大小等方面无法很好地适应环境管理的实际需要。^[126]

最后，公众参与程度较低。公众的积极参与和主动监督，是环境保护政策和法律有效实施的重要保障。在我国，尽管近年来公众参与环境保护的程度有所提高，但总体而言还存在重视不足、法律规定可操作性差、范围过窄、形式单一、缺乏奖惩性规定等问题。这些问题在石油天然气开发利用领域同样存在，使相关法律规定在实践中无法很好地落实。