我国石油储备制度完善对策：应对气候变化

完善我国石油储备制度，应在进一步立法中就石油储备的组成和用途、管理体制、政府储备管理、企业义务储备管理、财税支持等方面做出明确规定。

（一）明确石油储备的组成和用途

借鉴美国和日本等国的经验，国家石油储备可由政府储备和企业义务储备组成，储备品种包括原油和成品油，成品油应当包括汽油、柴油、航空煤油等。此外，还应鼓励建立商业石油储备。^[55]国家石油储备应主要用于应对突发事件等引起的石油供应中断或短缺，保障石油供应，稳定石油价格，维护国家经济安全。

（二）完善石油储备管理体制

国家石油储备的管理体制可由决策机关和管理机关两个层次构成。^[56]

国家石油储备的决策机关可设定为国务院，主要负责决定国家石油储备政策、规划、计划、建设、收储、动用、资金等事项。因国家石油储备事关国计民生，国家石油储备动用权应由国务院行使。未经国务院批准，其他任何主体均无权决定动用国家石油储备。必要时，国家能源委员会可以参与决策程序。

国家石油储备管理机关可确定为国家能源主管部门，具体职责可以由现国家石油储备中心承担。根据《国务院办公厅关于印发〈国家能源局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，国家石油储备中心由国家发展改革委划给国家能源局管理。按照《国家石油储备中心机构设置及领导职数方案》的规定，国家石油储备中心是国家石油储备建设和管理的执行机构，代行国有资产出资人权利，按照国家石油储备建设计划，负责国家石油储备基地建设与运行管理；国家储备石油的采购、轮换和投放；协助监测国内外石油市场的供求变化。^[57]但目前公开的仅是该机构的宗旨，其职能、运行机制等尚不清晰，亦未全面包含上述应具备的职能。参照其他国家的经验，该机构的主要职能可以包括：组织编制和实施石油储备发展建设规划和计划；提出石油储备动用和收储计划；组织实施石油储备动用和轮换；建立石油储备预警系统，发布石油储备预警报告等。在资金使用方面，进一步立法应明确国家石油储备中心是否可以盈利、资金来源、^[58]可动用资金的规模、收储程序等事项。另外，由于国际石油市场与金融市场息息相关，国际石油交易需具备专门的金融交易业务能力，以规避国际金融风险、实现利益最大化。因此，国家石油储备系统还应重视发挥金融人才的作用。^[59]

（三）加强政府石油储备管理

在政府储备方面，美国和日本等石油净进口国的经验可供我国借鉴。我国政府石油储备管理应重点关注储备设施的建设与运行、储备资金的管理及储备监督等方面。

首先，储备设施的建设和运行。储备设施建设和储备规模，应根据社会发展的实际情况和保障石油安全的需要确定。具体建设实施工作，可由国家能源行政主管部门组织实施。石油企业可通过委托、招投标等程序参与具体的石油储备基地建设项目，有关部门和地方政府应当提供支持和便利。对于政府石油储备的收储、轮换和动用，有关企业应当在接卸、管道输送等方面予以优先支持。受托实施储备的企业，应保证石油储备库存数量真实、质量良好。(www.xing528.com)

其次，储备资金的管理。政府石油储备设施建设、储备石油采购及储备运行管理所需的资金，应由中央财政划拨。石油储备运行和维护费用，应由受托实施储备的企业报送国家能源主管部门，之后上报国家财政部门拨付。目前就石油储备基地第一、二期工程的资金拨付和使用有较明确的规定，^[60]可将在实践中积累的成熟经验上升为法律规定，明确国家石油储备资金的管理程序。

最后，储备监督制度。国家能源主管部门应会同有关部门对国家石油储备的实施状况进行监督。政府石油储备项目建设和石油储备运行的财务执行情况，由国家财政主管部门进行监督。

（四）细化企业义务石油储备管理制度

欧盟的企业储备机制较为完善，我国可以借鉴。结合我国国情，企业义务石油储备管理应主要关注企业的储备义务、储备石油的管理、储备监督制度等方面的内容。

首先，企业的储备义务。从事原油加工和成品油批发的企业，应根据要求承担石油储备义务。其主要义务包括：设置专门机构管理储备业务；保障储备石油的数量、质量和安全；按照要求向主管部门报告义务储备数量；经主管部门批准，可以委托其他承担石油储备义务的企业代为履行储备义务；^[61]依法接受主管部门的监督和管理。

其次，储备石油的管理。在符合国家有关规定、确保石油质量和数量的前提下，储备主体可以自行确定轮换的时间和数量，并将轮换情况及时报告能源行政主管部门。动用企业义务储备石油应遵守国家石油储备动用的程序规定。动用条件可以包括：发生全国或局部地区石油供应中断，或者石油供应大幅减少，造成或可能造成国内供需严重失衡；国内市场石油价格大幅度上涨，可能使国民经济遭受重大影响或损害；国际或地区能源合作协调行动的需要；国务院主管部门确定的其他情形。储备主体应当按照规定及时补充库存，使储备及时达到义务储备数量和品种的要求。

最后，储备监督制度。监管部门应定期检查企业义务储备的规模、质量、安全环保及储备管理等情况，义务储备企业应予配合。义务储备主体应依照规定的时间要求向监管部门报送储备义务执行情况的报表。财政行政主管部门应监督储备补偿的执行和补贴发放情况。^[62]

（五）健全财税支持机制

财税支持机制可在鼓励石油资源勘探开发、推动对外石油合作开发、支持石油储备制度落实等方面发挥积极的作用。在此方面，一些国家的经验值得借鉴。例如，日本自1975年起从石油税收收入中拨出专项资金用于石油储备和石油开发。在法国，民间石油储备机构安全储备管理公司享有免征法人税的优惠，其购买的储备油品也享受减免进口税、消费税等税收优惠。荷兰的国家石油储备管理机构国家石油储备协会（COVA）也享受不缴纳公司税的优惠。德国规定，石油产品价格中可增加专门的储备税，用于石油储备协会（EBV）会员缴纳会费，但石油公司的储备费用实质上由消费者承担。这些针对石油储备做出的财税支持规定可供我国进一步石油天然气立法参考。^[63]