天然气管输经营准入规定

天然气无法以较低的成本大量储存，其储存和运输需要复杂的基础设施，输送成本较高。目前，全球绝大部分天然气产品均经由管道方式输送。^[70]“天然气输送”在不同情况下具有不同的内涵：对于陆上天然气而言，是指将可出售的管道天然气从加工（净化）厂出厂处运输到电厂或其他直接由运输管道供气的大型耗气装置，以及城市配气系统的城市门站；对于海上天然气而言，是指从到岸处运输在海上净化过的天然气和从陆上加工厂出厂处运输净化过的天然气到上述连接点；对于进口液化天然气而言，是指将可出售的管道天然气从气化厂出厂处运输到上述连接点。^[71]

（一）我国天然气输送管网及其经营准入制度现状

经过几十年的发展，我国多条输气干线联络管道已相继建成。东西方向的主要输气管道包括西气东输管道、陕京线、陕京二线和忠武线；南北方向的主要输气管道包括冀宁管道和淮武管道等。这些干线输气管道相互交织，初步形成了天然气管网系统。然而，这一管网的地理分布呈显著的不平衡特征：川渝地区、环渤海地区、长三角地区、中南地区、珠三角地区、广东地区等区域目前已形成了较为完善的供气网络；^[72]其他地区的管网基础设施尚不健全。

三大石油公司在管输能力建设上展开了全面竞争，全国主要的天然气消费城市都出现了几家公司的管道气站和LNG终端并存的局面。中石油拥有“西气东输”管道天然气项目和其他各地管道天然气份额，占据绝对市场优势；中海油积极建设东南沿海LNG管网，已获得粤、闽、沪等多个地区项目；中石化的天然气将通过陕京二线输送至北京，打破了中石油一家独占北京天然气供应的局面；同时，中海油也积极运作进口LNG进入北京天然气市场。^[73]中石化还以其他方式进入国内各地天然气市场，日益挑战中石油的绝对主导地位。例如，2007年，中石化与中海油签订天然气业务合作框架协议，双方将主要针对我国南方天然气市场，在天然气供应、储备和管道建设等方面进行全面合作。为了应对这一“挑战”，中石油修建通往东南沿海省区的输气管道，并在辽宁大连、河北曹妃甸以及江苏如东三地建设LNG项目，以弥补其在东部市场的不足。^[74]然而，由于缺乏有效的协调和监管，目前输气管道重复建设现象较为严重，中石化、中海油新建的油气输送管道与中石油存在多处重复交叉的现象，导致部分管道处于不饱和运行状态。^[75]

在法律制度层面，我国调整长距离天然气管道输送的专门法律是《石油天然气管道安全保护法》。但从内容看，该法更加侧重于维护管道安全。该法主要突出四个方面内容：强调管道企业是管道维护的主要责任人；明确政府及有关部门的管道保护责任；注意维护土地权利人的合法权益；充分考虑保障管道安全的同时，注意贯彻节约用地和环境保护的原则。然而，这些内容与管输经营准入关系不大。

（二）美国和英国天然气管输经营准入概况及其借鉴意义

20世纪80年代之前，美国天然气行业高度集中。管道公司就自己运输的天然气与生产商签订合同，并将这些天然气销售给城市配气公司。80年代中期开始，联邦能源管理委员会（FERC）通过一系列指令开始重组管道公司的业务，建立了完全竞争的天然气工业市场结构。^[76]与美国类似，英国天然气行业也已经形成了一个竞争性市场，在天然气输送领域，可以非歧视的方式强制使用天然气输气管道基础设施。^[77]

美国和英国的经验中，最值得我国借鉴的是实施强制性的第三方准入，使所有天然气行业经营者能够使用现有的基础设施，从而实现“有效竞争”。如果气源或消费地的位置不适于建设多条管道，或者在需要着重考虑规模经济性的情况下，可以授予某个公司建设和经营某条管道的特许权，但也须附加强制性的第三方准入义务。(www.xing528.com)

（三）我国天然气管输经营准入制度的完善

借鉴国外成熟经验，建议从第三方准入机制、管道中立、差别性政策、立法支持等四个方面完善我国天然气管输经营准入制度。

首先，建立第三方准入机制。可首先对长输管道实行协商性的第三方准入制度，要求管道企业公布指导性的运输费率和协商程序；之后，可在财务上分离运输业务账目，监管部门对账目进行审计，避免出现歧视、交叉补贴和不正当竞争行为；^[78]待时机成熟后，再形成较为健全的第三方准入机制。

其次，实现管道中立。为避免形成垄断，管道公司应在管理和经营上独立于上游和下游业务。管道公司应公开其管网开放的规范和程序，其主要内容应包括：分离管道公司运输与供应职能的方案；运输管道第三方准入的一般规定；服务条件、用户资格和收费标准等。^[79]此类规定有利于贯彻公开准入原则。当然，考虑到我国的现实情况，管道中立亦应逐步推进。

再次，采取差别性政策。在气源已经或即将多元化、市场竞争格局已经或即将形成的东部等地区，可实行第三方准入，并可设立区域性监管机构，作为建立全国性监管体系的试点。对于基础设施已具一定规模但气源市场竞争性不足的地区，可着重提高输配系统运营效率，促进气源开发。在处于发展初期的地区，应鼓励基础设施投资，对天然气商品和服务价格进行有效的监管。^[80]

最后，加强立法支持。制定专门的石油天然气法，就管网经营准入制度做出详细的规定。^[81]同时重视相关立法的支持和配合，充分运用反垄断法、反不正当竞争法、公司法等相关立法的制度资源，用以规范天然气行业从业者的经营行为，以防止限制竞争、过分集中等情况的发生。^[82]