石油管输经营准入：我国可借鉴英美经验

目前，我国石油输送管道主要由石油公司建设和运营，并已基本形成跨区域的石油管网格局。为解决备受关注的石油管输经营准入问题，可在充分考虑我国国情的基础上，借鉴国外经验，在管道建设投资要求和准入制度的具体内容安排上做出调整。

（一）我国石油输送管网及其经营准入制度现状

我国目前陆上石油输送管道的建设和运营主要是由中石油和中石化两大石油公司各自内部的管道公司进行，其地域范围基本上与两家公司的业务划分地域相适应。在中石油内部，对于各管道公司之间的权限和管理范围的划分是采取内部决定的方式来实现的。中国石油天然气集团公司下的中国石油天然气管道局和中国石油天然气股份有限公司下的中国石油管道公司是中石油的陆上管道建设、施工和经营的管道公司。中国石油天然气管道局海洋工程分公司还从事滩海、近海海洋管道工程勘查、设计、建设、管道工程和输送等业务。中国石油化工集团公司及其控股的中国石油化工股份有限公司下属的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司是油气储运管道专业化公司，下设11个输油单位，共管辖37条在役和在建管线。^[66]

从地域分布看，我国已基本形成跨区域的石油管网格局。原油管道形成了以长江三角洲、珠江三角洲、环渤海、沿长江、东北及西北地区为主的原油加工基地的布局，原油管道运输也随之迅速发展。东北、华北、华东和中南地区初步形成了东部输油管网；西北各油田内部管网相对完善，外输管道初具规模。成品油管道近年来发展较快，管输比例逐年增加，在西北、西南和珠三角地区建有骨干输油管道。^[67]

我国目前尚未制定石油管输经营准入方面的专门立法。《矿产资源法》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》等法律和行政法规主要是针对上游领域进行规定；《石油天然气管道保护法》主要解决石油天然气管道的保护问题，对于管道的建设审批、运营监管问题未做出明确的规定。

（二）英国和美国石油管输经营准入概况及其借鉴意义

英国和美国的石油管输经营准入制度较为成熟，其中一些经验值得我国借鉴。在英国，其1998年《石油法》规定建设输油管道需获得部长的许可。该法赋予了第三方有限制的接入权：只有表明此种接入不会损害管道的有效运营，第三方才可以接入。除法定接入外，英国还实行自愿接入制度，需要接入的一方可以就接入的条件和内容进行协商，其中最主要的协商内容通常是管输容量和接入费用。在美国，联邦能源监管委员会（FERC）仅对州际石油运输定价和提供公平服务等事项进行监管，不监督石油管道建设和经营准入。该事项一般由各州的公共事业委员会负责监管。一般而言，公共事业委员会考虑申请建设管道的管道公司的建设计划，并提出关于环境保护、公共安全等方面的附加条件。^[68]石油管道公司以“公共承运者”的身份出现，依法提供无歧视的管道服务准入。^[69](www.xing528.com)

概括而言，英国和美国石油管输经营准入制度可供我国借鉴的经验包括：①无歧视准入。在相同的交易中，对所有的托运人一视同仁。为此，需做到监管透明、信息公开。②健全的许可制度。许可制度与相应的运营活动相对应，每个活动均需不同的许可，这样有利于分别监管。③合理确定供应义务的承担方。④保护消费者和公众利益。在授予许可之前，应确保公众利益受到保护，并要求可能损害公众利益的企业提供解决方案。

（三）我国石油管输经营准入制度的完善

在我国，石油管输经营准入问题备受关注。鉴于石油资源的战略地位以及我国石油管道输送业务的发展现状，我国不能完全照搬英国或者美国的经验。进一步立法可在现有制度的基础上，在管道建设投资要求和准入制度的具体内容安排上做出调整。

在管道建设投资方面。首先，可规定管道建设投资的资金标准和资质要求，确保管道公司拥有足够的经济实力、相当的技术实力和运营能力。其次，在符合资质要求的前提下，允许民间资本依法进入，保持市场的良性运作。再次，重视消费者权益和公共利益保护。应考虑管道公司能否在保证合理盈利的情况下进行相对合理的收费，确保消费者不承担高昂的使用费用，并有利于能源供应的保障。最后，对可能产生的环境影响进行充分评估，责令相关企业和单位采取有效措施，尽量避免对环境的不利影响，同时采取有效的措施进行环境恢复。

在准入制度具体内容安排方面。首先，将第三方准入纳入许可条件。管道公司在获得建设和运营许可时，应同时承诺向第三方提供无歧视的接入服务。获得许可后如不履行此项义务，应予处罚，并要求其采取补救措施。其次，明确规定第三方的权利和义务。对第三方行使接入权的条件、程序和救济手段等做出规定，同时规定其应当承担的义务，如支付相应的费用等。

从可操作性的角度考虑，一步到位地实现上述制度安排时机尚不成熟。可先通过试点的形式积累经验，时机成熟后再逐步上升到国家立法。在综合性石油天然气法中，可对此做出原则性规定，以便为进一步立法提供法律依据和制度安排的法律空间。