国家参与与垄断对石油天然气产业发展的影响

综观石油天然气产业发展史，国家参与和垄断与石油天然气产业的发展总是密切相关。尽管在一些国家从未建立国家石油公司，并且自20世纪80年代以来出现了国家石油公司私有化和国家参与弱化的趋势，但国家石油公司对石油天然气产业的巨大影响显然无法被忽视。我国石油天然气产业上游领域存在的事实上的国家石油公司垄断，在一定程度上影响了石油天然气产业的健康发展。对此进行适当规制，有利于保障资源优化配置和社会福利。

（一）国家石油公司和国家参与

国家石油公司（National Oil Company，NOC）是指由一国政府控股的石油公司。目前，国家石油公司控制着全球绝大部分石油天然气资源，大约60%的未开发的石油天然气储备赋存于国家石油公司在国内占主导地位的国家。^[47]

1922年，阿根廷建立世界上第一家国家石油公司，实行国家石油公司对本国石油工业的垄断经营。1938年，墨西哥实行石油工业国有化，成立了国家石油公司，对本国石油工业进行从上游到下游的全部垄断经营（亦称为“一体化”的石油公司）。第二次世界大战结束后，一些石油消费量大的发达国家认识到石油的巨大战略价值，如果完全控制在美英手中，对国家安全将是巨大的威胁，于是纷纷建立国家石油公司。第一次石油危机使发达国家认识到了过分依赖中东石油的危险，于是再次掀起建立国家石油公司的浪潮。当然，这些国家建立石油公司的目的各有不同。例如，英国、挪威和加拿大等国成立国家石油公司是为了开发本国石油天然气资源，掌握本国石油工业的自主权；而日本成立国家石油公司主要是为了支持本国私人企业到海外开发油气资源，建立石油储备。^[48]

国家石油公司的业务范围一般包括：代表国家与外国石油公司进行谈判，签订石油合同；在合资企业中，代表国家持股，参与该企业的经营和管理，取得利润；在实行产品分成制的项目中，代表国家取得分成的石油和天然气，并受政府委托经营此部分石油天然气；代表国家对国内石油天然气产品市场进行监督和调控；发展本国石油工业，开拓国外业务，保障本国石油供应；建立战略石油储备，保障本国石油安全。^[49]

国家石油公司的设立和发展，推动了“国家参与”机制的实施。国家参与是政府授予国家石油公司参与石油天然气产业运营的一种特权，旨在加强国家对石油工业的控制权，培养并壮大民族工业。国家参与一般通过国家石油公司与合作方签订合作协议实现，合作协议一般须经政府主管部门批准。^[50]

由于国家石油公司的强大实力和国家参与模式的施行，形成了一种事实上的垄断格局。这种垄断性自从石油天然气工业诞生之日起就与之形影相随，在一国国内和世界范围内均有体现。国内垄断的实例较多。例如，20世纪70年代，欧佩克成员国先后完成了石油工业的国有化，形成了国家石油公司对本国石油工业的垄断经营。在我国，尽管中石油、中石化和中海油三家公司分立，但从资本性质看，无疑是国家资本占据绝对的主导地位。世界范围内垄断的例子也不胜枚举。1928年《阿克那卡里协定》的签订，标志着世界石油市场寡头垄断格局的初步形成。二战之后，形成了包括新泽西州美孚石油公司（1972年改名为“埃克森石油公司”）、纽约美孚石油公司（1966年改名为“莫比尔石油公司”）、海湾石油公司、加利福尼亚美孚石油公司（1984年与海湾石油公司合并为“雪夫龙石油公司”）、得克萨斯石油公司（1959年改名为“得士古石油公司”）、英荷壳牌石油公司和英伊石油公司[1954年改为“英国石油公司”（BP）]在内的“石油七姊妹”（Seven Sisters of Petroleum）国际石油卡特尔。^[51]欧佩克自1973年形成至今，一直控制着世界石油市场的价格决定权。^[52]

（二）私有化趋势和国家参与的弱化

国家石油公司在一些国家蓬勃发展的同时，另外一些国家却从未设立国家石油公司。美国即是一例。美国不设立国家石油公司，而是实行充分的市场竞争，具有其特定的背景和条件。美国石油产业兴起之时，联邦政府财力较弱，而私人资本相对活跃。作为全球第一产油大国，美国不担心能源安全问题，亦不担心石油资源被别国控制。同时，几大石油公司实力雄厚，不具有设立国家石油公司的可行性。^[53]

自20世纪80年代以来，一些国家不同程度地对国家石油公司进行私有化，或者取消、弱化国家石油公司的参与力度。巴西1997年《石油法》规定联邦政府在巴西国家石油公司（Petrobras）中保持控股地位，但同时明确该公司是联邦政府和私人股东共同持股的公司，应与其他公司在市场条件下开展自由竞争，不承担石油行业管理责任，行业管理由新成立的国家石油管理局负责。1998年，巴西根据新的《石油法》成立国家石油署（ANP），开始推行石油改革，对民营资本和外资全面开放石油领域。^[54]印度尼西亚曾规定所有的产品分成合同必须有国家石油公司（Pertamina）参与。但2001年《石油天然气法》未包含国家参与条款，同时规定在两年内取消Pertamina在上游勘探开发领域的垄断权。挪威2001年《石油法》对原国家石油公司（Statoil）管理的国家直接财政权益进行了改革，15%出售给Statoil，6.5%出售给其他公司，剩余部分由专门成立的国有独资公司Petoro管理，从而使Statoil承担的部分政府管理职能剥离出来，实现了部分私有化。^[55]另外，阿根廷国家石油公司、法国埃尔夫—阿奎坦石油公司、西班牙雷普索尔公司、匈牙利石油公司、阿尔巴尼亚石油公司、波兰石油公司、捷克石油公司、斯洛伐克石油公司等国家石油公司均进行了私有化。也有国家对国家石油公司进行了股份制改革，如俄罗斯石油公司、意大利国家石油天然气公司等。

这些国家的国家石油公司私有化路径可以分为两种类型。一种类型是欧美发达国家的私有化路径。在英国，政府放弃对本国石油工业的控制，取消国家石油公司。意大利、法国、加拿大、新西兰等国则在国家石油公司中保留少量的股权。另一种类型是大多数发展中国家的路径。基本途径是：对国家石油公司进行股份制改造，政府保留控制权；在上游产业吸引外资参与勘探和开发，国家石油公司代表国家维护石油天然气资源的权益；开放石油天然气产品市场，允许外国公司参与竞争，国家石油公司对石油进口和市场价格实行一定的控制。阿根廷、巴西、委内瑞拉、秘鲁、厄瓜多尔等国家采用的就是这一路径。^[56]

（三）石油天然气上游产业垄断及其成因(www.xing528.com)

从历史的角度看，石油天然气上游产业垄断具有必然性。此种垄断是产业竞争发展到一定阶段的自然产物，也是一些国家保障石油供应安全的重要手段，在一定程度上促进了生产力的发展。

首先，垄断是石油天然气上游产业竞争发展到一定阶段的产物。例如，美国标准石油公司在激烈竞争中，通过兼并和联合形成规模优势，将当时美国几乎90%的炼油业纳入其麾下。可以说，这一结果恰恰体现了市场经济的竞争规律。“石油七姊妹”的形成也是市场竞争的结果。当时，新泽西标准石油公司（即埃克森公司）、荷兰皇家壳牌集团、英国石油公司之间曾竞争，在势均力敌的情况下，唯一的出路是合作，于是形成了国际卡特尔。

其次，第二次世界大战后建立的国家石油公司，一定程度上是为了应对“石油七姊妹”对石油产业的垄断，确保本国的石油供应安全。通过建立国家石油公司，这些国家实行石油工业国有化，收回和保护本国石油主权，保持经济独立，发展民族经济。

最后，石油产业的垄断在一定程度上促进了生产力发展。例如，在美国石油工业发展初期，发现石油后，往往大量生产商集中勘探生产，石油产量猛增，超过市场需求，之后又因此而油价猛跌，导致大批生产商破产，油田也因无序开采而产量下降，油价反复上升和回落。标准石油托拉斯成立后，稳定了市场和价格，缓解了无序竞争造成的混乱及其对经济系统的冲击，推动了石油产业的稳定发展。^[57]

（四）我国石油天然气上游产业组织样态及其完善

在肯定国家石油公司对石油天然气产业发展做出的积极贡献、国家参与机制的合理性以及石油天然气上游产业垄断的历史必然性的同时，另外一些事实也不可忽视：一些国家（如美国）历史上未曾建立国家石油公司，但石油天然气产业总体上也实现了健康发展；前述国家石油公司的私有化和国家参与程度的降低，目前作为一种趋势也仍在继续。

对于我国石油天然气上游产业处于垄断状态几乎不存在分歧。但是，对于上游产业的垄断形态，却存在不同观点。有观点认为，中石化、中石油、中海油等大型国企涉及的都是关系到国计民生的关键领域，其业务集中是基于自然垄断的要求。^[58]“石油开采环节具有较强的规模经济效应，需要巨大的资金投入和抗风险能力，而且，资产沉没成本较高，具有自然垄断的特点。”^[59]但也有观点认为，我国油气工业上游的垄断“不是经过充分竞争形成的经济垄断，而是基于法律规定的行政垄断”^[60]。本书认为，石油天然气上游产业的垄断在经济特征上应为自然垄断，但在我国具有较强的行政垄断特征。对于垄断的是非功过，也存在不同的观点。有观点认为不利于产业发展，应尽早打破垄断；^[61]也有观点认为不能盲目反对垄断。^[62]

关于石油天然气上游产业垄断的争论，体现了“马歇尔冲突”（亦称“马歇尔悖论”或“马歇尔困境”），即：垄断虽然能获得规模经济，但同时也扼杀了自由竞争，失去了竞争所能带来的效率。为了解决这一冲突，人们在理论和实践层面进行了不懈的探索。重要结论之一是有效竞争可使竞争与垄断有效协调，从而获得规模经济和竞争所带来的效率。有效竞争要求不存在人为的进入壁垒和资源流动障碍。为此，一方面，应消除非竞争过程中造成的行政性垄断，更加充分地发挥市场机制的作用；另一方面，应消除因低水平竞争和过度竞争造成的资源浪费。^[63]

2005年，国务院发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”），明确规定民营资本可以进入石油行业，并可在其中的非自然垄断业务环节以各种形式进行投资。“非公36条”并不表明石油天然气上游产业当然属于竞争性行业，关键是进一步发展规模竞争，^[64]形成前文所述“有效竞争”，即因市场中存在至少一个达到足以影响市场价格的卖方或者买方，并且由此改变需求和供给规律，从而无法实现完全竞争状态。

为了形成有效竞争，我国石油天然气上游产业立法应着重健全勘探开发准入制度。在石油天然气上游进一步引入竞争机制，实现投资主体多元化，允许符合资质要求的主体进入勘探开发领域。为此，应确立明确的准入标准。在此，需要考虑的因素包括技术标准、产品标准、设备能力标准、环境标准等。此外，应完善矿权流转机制。《矿产资源法》于1996年修改后，删除了有关采矿权不得转让的规定，增加了探矿权和采矿权有偿取得并可以依法转让的规定，并有《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》等相配合，从而在法律上肯定了矿权的财产属性以及矿权的使用价值和交换价值，为矿权市场的建立和运作提供了法律依据。^[65]在石油天然气上游产业领域，应在此基础上尽快培育和发展有序、公平、透明的探矿权和采矿权市场，对探矿权和采矿权市场的竞拍者和投标者的资质和能力做出明确规定，同时完善矿权退还机制。