石油天然气监管完善：应对气候变化

世界银行和国务院体改办经济体制与管理研究所认为，健全的石油天然气监管框架应遵循五个方面的原则：监管与政策制定相分离；独立的监管决策；取消国有企业在政策和监管方面的职责；透明监管；坚实的法律框架。^[70]基于这些原则，我国可从如下方面健全和完善石油天然气监管体制：

（一）推进机构改革

针对我国石油天然气监管存在的多头监督管理、管监定位不明、政企职能不清等问题，推进石油天然气产业管理机构改革的整体思路，应是配合能源管理体制改革，实行管监分离和政企分离。

首先，设立综合性石油天然气行政主管机关。在此与综合性能源管理部门的设立密切相关。我国在1988年曾设立能源部，但后被撤销。此后，我国石油天然气产业管理就一直处于诸部门分散管理的状态。2010年设立的国家能源委员会可以部分地起到综合性能源管理部门的作用，但显然无法完全具备能源部的职能。由于综合性主管部门缺位，导致政府职能的重复和交叉，人财物力浪费现象较为严重。为此，我国应借鉴国外成熟经验，尽快设立作为综合性能源主管部门的能源部。综合性石油天然气主管机关设在能源部内，可以是该部门的一个司（局），专门负责石油天然气相关管理工作。

其次，设立独立的石油天然气监管机构。设立独立的监管机构，将行政管理机构的战略、规划、政策、组织等职能与监督管理职能清晰地区分开来。该机构在组织构架上可以设在综合性能源管理部门之下，为国务院直属特设机构，受国务院直接领导。该机构内可设立专司石油天然气监督管理的部门。由此，油气企业在实践中仅面对监管机构，不仅可以提高效率，还可以在不增加政府机构和人员的情况下，^[71]保障行政主管部门职权的有效行使，并有助于对石油天然气产业实施有效监管。^[72]

最后，取消市场主体的监管职能。主要石油公司在实践中身兼“运动员”和“裁判员”的双重身份，影响市场的公平性，政策和立法的实施效果也受到影响。“只要国有企业拥有自我监管和参与监管的职责，并且在政策制定中也发挥一定的作用，那么市场就不会是公平的。”^[73]因此，应取消国有企业在政策和监管方面的职能，将监管职能移交至上述行政管理机关和监管机构。

（二）明确管理职责

将行政管理职能和监督职能从油气企业收归相应的管理和监督机关，从而彻底实现“政企分离”；同时通过明确的职责定位，实现“管监分离”。这一制度设计尽可能保留目前各有关部门在各自领域中的石油天然气管理主责，从而以渐进式的改革解决问题。

能源部下负责石油天然气产业管理的司（局）的角色应主要包括油气资源管理、油气资源的长期稳定供应、保证市场公平运行、创造有利的投资环境、促进行业就业和社会福利等。^[74]其主要职能可以包括：编制国家石油天然气产业发展战略和规划；制定国家石油天然气产业发展政策；组织实施石油天然气法律制度；组织建立石油天然气预警与应急体系和石油储备战略；预测石油天然气供需、进出口和生产能力；组织制定促进石油天然气利用合理化和提高能源效率的政策和措施；制定和调整石油天然气资源、石油天然气产品和相关服务的定价政策；组织实施石油天然气产业关键技术的研究、开发与推广应用；制定与石油天然气相关的产品与服务标准；进行石油天然气统计工作；依法发布石油天然气信息和数据；提供涉外石油天然气事务的政策建议。^[75]

国家能源监督管理委员会下属负责石油天然气监督管理的部门的主要职责可以包括：制定和实施有关石油天然气监督管理的规章和规则；颁发、管理石油天然气业务许可证；监督石油天然气市场运行，促进公平竞争；会同有关行政主管部门，监督管理石油天然气安全生产情况，参与事故的调查与处理，统计、分析石油天然气安全生产信息；会同有关主管部门，统计、分析油气企业的价格信息，监督、检查有关石油天然气价格规定的执行情况；建立石油天然气监督管理信息系统；对油气企业进行现场检查；对油气企业违法行为立案调查，并在授权范围内实施行政处罚；处理石油天然气市场中的投诉、申诉，并对当事人之间的纠纷进行调解或裁决。^[76]企业不能对该委员会施加不当影响。该委员会的监管行为应被赋予足够的权威性，监管者应有任期保障。^[77]

（三）健全管理机制

我国石油天然气监管体制目前存在的最主要的问题是市场机制未能发挥应有的作用。应以此为着力点，加强相关领域的市场竞争。以下游产业为例。石油天然气销售属于一般竞争性业务，较易形成充分的市场竞争，完全可以更大程度地基于市场机制自动调控企业的进入和退出，实现市场高效率运行。充分运用市场机制，是稳定石油天然气市场的重要手段，同时也有利于更加充分地利用国际资源，保障我国石油天然气供应安全。^[78]

同时，还应提高石油天然气监管的透明度。被监管的法律主体有权知悉监管规则和监管程序。除商业秘密之外，所有作为监督措施依据的事实和理由均应公开。公开的形式可以是公布行政信息、召开听证会、发布报告等。^[79]

关于管输经营准入、石油储备、管道安全、环境保护等法律机制的健全和完善建议，详见本书第五章和第六章相关内容。

【注释】

[1]出自〔美〕斯宾塞·约翰逊：《礼物》，刘祥亚、潘诚译，南海出版公司2011年版，第25页。

[2]参见〔加〕马乐飞（Michael Laffin）：“加拿大石油天然气业监管框架”（演讲稿），2013年10月14日，第5、9页。

[3]参见李润生、刘岩、刘克雨编著：《石油与监管》，石油出版社2002年版，第74～75页。

[4]参见王正立、刘伟、张迎新编：《世界部分国家能源管理机构简介》，中国大地出版社2005年版，第113页。

[5]参见〔加〕马乐飞：“加拿大石油天然气业监管框架”（演讲稿），2013年10月14日，第11～13页。

[6]参见王正立、刘伟、张迎新编：《世界部分国家能源管理机构简介》，中国大地出版社2005年版，第114页。

[7]参见〔加〕马乐飞：“加拿大石油天然气业监管框架”（演讲稿），2013年10月14日，第34～37页。

[8]参见国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所、《中国石油天然气行业监管体系研究》项目组：《中国石油天然气行业监管体系研究》，石油工业出版社2007年版，第90～104页；王正立、刘伟、张迎新编：《世界部分国家能源管理机构简介》，中国大地出版社2005年版，第112～115页。

[9]参见〔加〕马乐飞：“加拿大石油天然气业监管框架”（演讲稿），2013年10月14日，第14～18页。

[10]参见Wikipedia，資源エネルギー庁词条，载http：//ja.wikipedia.org/wiki/%E8%B3%87%E6%BA%90%E3%82%A8%E3%83%8D%E3%83%AB%E3%82%AE%E3%83%BC%E5%BA%81，最后访问时间：2014年1月25日。

[11]昭和51年（即1976年）法律第88号。

[12]参见経済産業省公式ウェブサイト，資源エネルギー庁ご案内，载http：//www.meti.go.jp/intro/data/akikou31_1j.html，最后访问时间：2014年1月26日。

[13]独立行政法人所管理的是依《独立行政法人通则法》第2条第1项规定的“与国民生活和社会经济安定等公共上利益有关的事务，但同时又没有必要以国家主体直接实施的事务。”

[14]公团，是日本二战后应联合国军占领军总司令部（GHQ）要求，为执行战后物资的分配而设立的一种公法人。而后随着日本市场化的发展，旧有的“公团”逐渐变成“独立行政法人”，2005年彻底消失。

[15]《独立行政法人石油天然气和金属矿物资源机构法》第3条。另见日本総務省電子政府の総合窓口，《独立行政法人石油天然ガス·金属鉱物資源機構法》，载http：//law.e-gov.go.jp/htmldata/H14/H14HO094.html，最后访问时间：2014年1月25日。

[16]参见JOGMEC公式ウェブサイト，組織紹介，载http：//www.jogmec.go.jp/about/organization_map_001.html，最后访问时间：2014年1月26日。

[17]参见〔美〕约瑟夫·P.托梅因、理查德·D.卡达希：《美国能源法》，万少廷译，法律出版社2008年版，第80页。

[18]参见张勇：《能源基本法研究》，法律出版社2011年版，第106页。

[19]参见王正立、刘伟、张迎新编：《世界部分国家能源管理机构简介》，中国大地出版社2005年版，第121页。

[20]参见美国联邦监管委员会：http：//www.ferc.gov/about/about.asp，最后访问时间：2012年3月25日。

[21]参见王正立、刘伟、张迎新编：《世界部分国家能源管理机构简介》，中国大地出版社2005年版，第121页。

[22]参见石红艳：《能源安全视角下的中国政府能源管理体制研究》，中国人民大学2007年博士学位论文，第139页。

[23]参见王岚：《中美能源管理体制比较研究》，华东政法大学2009年硕士学位论文，第78页。

[24]参见胡德胜编著：《美国能源法律与政策》，郑州大学出版社2010年版，第78页。

[25]参见倪外：《基于低碳经济的区域发展模式研究》，华东师范大学2011年博士学位论文，第84页。

[26]参见王正立、刘伟、张迎新编：《世界部分国家能源管理机构简介》，中国大地出版社2005年版，第116页。

[27]参见王正立、刘伟、张迎新编：《世界部分国家能源管理机构简介》，中国大地出版社2005年版，第123～124页；国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所、《中国石油天然气行业监管体系研究》项目组：《中国石油天然气行业监管体系研究》，石油工业出版社2007年版，第90～104页。

[28]参见王正立、刘伟、张迎新编：《世界部分国家能源管理机构简介》，中国大地出版社2005年版，第102页。

[29]参见王威：“巴西油气管理体制及其对我国的启示”，载《国土资源情报》2007年第8期，第14页。

[30]参见王威：“巴西油气管理体制及其对我国的启示”，载《国土资源情报》2007年第8期，第14-15页。

[31]See Law 12276 Article 1，http：//www.spectrumasa.com/wp-content/uploads/BRAZILIAN-LEGISLATION-FOR-EP.pdf，pp.50～54.

[32]Id.Article 1 Paragraph 1.

[33]Id.Article 2～3.(www.xing528.com)

[34]Id.Article 4.

[35]Id.Article 5.

[36]Id.Article 6.

[37]Id.Article 7.

[38]Id.Article 8.

[39]Id.Article 9.

[40]Law 12351 Chapter II Article 3，合同一方为联邦；Article 4合同另一方为巴西国家石油公司。参见http：//www.spectrumasa.com/wp-content/uploads/BRAZILIANLEGISLATION-FOR-EP.pdf，pp.65～99.

[41]Id.Article 3.

[42]Id.Article 8.

[43]Id.Chapter III.

[44]Id.Chapter III Section V.

[45]Id.Chapter III Section VI.

[46]Id.Chapter III Section VII.

[47]Id.Chapter III Section VIII.

[48]Id.Chapter IV.

[49]Id.Chapter VI.

[50]Id.Chapter VII.

[51]See Paul A.Samuelson，William D.Nordhaus，Economics，New York：McGraw-Hill，2000，p.759.

[52]参见杨雷：“巴西告别石油国有垄断企业十年”，载http：//www.infzm.com/content/7499，最后访问时间：2014年1月26日。

[53]参见国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所、《中国石油天然气行业监管体系研究》项目组：《中国石油天然气行业监管体系研究》，石油工业出版社2007年版，第90～104页。

[54]参见王世声、杨涌江：“改革我国石油管理体制的主要思路”，载《中国石化》2005年第9期，第38页；“中国石油天然气立法研讨会”资料，2008年3月。

[55]国务院办公厅《关于成立国家能源委员会的通知》（国办发〔2010〕12号）。

[56]参见吴吟：“关于我国能源管理体制的思考”，载《中国能源》2002年第10期，第12页。2000年之后我国能源管理机构发展变动情况根据相关资料补充。

[57]参见“国家能源局简介”，载http：//www.nea.gov.cn/gjnyj/index.htm，最后访问时间：2014年1月25日。

[58]参见王丹：《中国石油产业发展路径：寡占竞争与规制》，中国社会科学出版社2007年版，第164～166页；“中国石油天然气立法研讨会”资料，2008年3月。此外，三大石油公司也在事实上承担一些管理职责，后文详述。

[59]参见王世声、杨涌江：“改革我国石油管理体制的主要思路”，载《中国石化》2005年第9期；国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所、《中国石油天然气行业监管体系研究》项目组：《中国石油天然气行业监管体系研究》，石油工业出版社2007年版，第4～5页。

[60]参见王丹：《中国石油产业发展路径：寡占竞争与规制》，中国社会科学出版社2007年版，第168～169页。

[61]参见世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所：《中国石油天然气行业现代化结构改革和监管》，中国财政经济出版社2001年版，第6页。

[62]参见“重庆中石油川东油田井喷事故死亡人数已增至243人”，载http：//news.163.com/2004w01/12422/2004w01_1073264610232.html，最后访问时间：2014年1月25日。

[63]参见世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所：《中国石油天然气行业现代化结构改革和监管》，中国财政经济出版社2001年版，第33～34页。

[64]参见王丹：《中国石油产业发展路径：寡占竞争与规制》，中国社会科学出版社2007年版，第166页。

[65]参见世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所：《中国石油天然气行业现代化结构改革和监管》，中国财政经济出版社2001年版，第33页。

[66]参见刘金国、舒国滢主编：《法理学教科书》，中国政法大学出版社1999年版，第43页。

[67]参见王威：“巴西油气管理体制及其对我国的启示”，载《国土资源情报》2007年第8期，第18页。

[68]参见樊明武：“我国天然气行业的垄断性与价格机制研究”，载《天然气工业》2006年第6期，第140页。

[69]参见邢治河：“我国天然气定价的发展方向与思考”，载《当代石油石化》2005年第12期，第31～32页。

[70]参见世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所：《中国石油天然气行业现代化结构改革和监管》，中国财政经济出版社2001年版，第34～35页。

[71]参见史丹：“中国石油工业体制改革的成效、问题及其深化措施”，载“打造中国的能源安全”研讨会资料，2006年9月。

[72]参见国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所、《中国石油天然气行业监管体系研究》项目组：《中国石油天然气行业监管体系研究》，石油工业出版社2007年版，第105～108页。

[73]世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所：《中国石油天然气行业现代化结构改革和监管》，中国财政经济出版社2001年版，第36页。

[74]参见世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所：《中国石油天然气行业现代化结构改革和监管》，中国财政经济出版社2001年版，第35页。

[75]王世声、杨涌江：“改革我国石油管理体制的主要思路”，载《中国石化》2005年第9期；清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编著：《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》，清华大学出版社2008年版，第12～13页。

[76]参见清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编著：《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》，清华大学出版社2008年版，第14～15页。

[77]参见世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所：《中国石油天然气行业现代化结构改革和监管》，中国财政经济出版社2001年版，第35～36页。

[78]参见王威：“巴西油气管理体制及其对我国的启示”，载《国土资源情报》2007年第8期。

[79]参见世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所：《中国石油天然气行业现代化结构改革和监管》，中国财政经济出版社2001年版，第37页。