我国石油天然气监管体制评价

现有石油天然气监管体制对促进我国石油天然气产业发展起到了重要的作用，同时亦存在一些不可回避的问题，主要体现为监管主体、监管职能、监管机制等方面。^[59]

（一）监管主体方面的问题

现有石油天然气监管体制在监管主体方面的问题，主要体现为多头监管和政企职能不清两个方面，这些问题严重影响着监管行为的正当性和效率性。

1.多头监督管理

我国涉及石油天然气监督管理的机构至少包括国家能源委员会、国家能源局、国土资源部、国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、住房和城乡建设部、国家质检总局、环境保护部、国家税务总局、科技部等部门；同时，三大石油公司在事实上也承担一定的行政管理职能。这种监督管理模式一方面有助于尽可能地发挥各部门在石油天然气监督管理领域的作用，但另一方面，也导致监管职能分散、政出多门、效率低下等问题，从而降低监督管理效率。在此情形下，适当集中监督管理权，加强各部门间的协调，是完善石油天然气监管体制的一条重要途径。

2.政企职能不清

在1998年重组之前的相当长的时期里，政府既是政策的制定者和监督执行者，又是具体业务的经营者，形成了一种事实上的政企合一的体制格局。其结果是：垄断经营环境使油气企业缺乏竞争活力；石油价格无法反应市场供求关系，无法基于市场机制提高产业效率；投资渠道单一，产业投资不足，供需矛盾突出。

1998年重组旨在使政府与企业职能分开，并使油气企业成为真正的自主经营、自负盈亏的市场主体。然而时至今日，几个国有控股石油公司仍在不同程度地扮演着政策制定者的角色。例如，中石油和中石化不仅参与产业运行规范的制定，而且还直接参与行业整顿工作，甚至这两家公司的一些内部文件被有关部委作为部门规章转发；有些地方政府的成品油流通秩序整顿办公室就设在两大公司的地方石油公司。这样，就出现了规则制定者与市场主体身份混同的局面。^[60]

（二）监管职能方面的问题

监管职能方面的问题主要包括三个方面：管监不分，定位不明；职能分散，分割管理；监管缺位，权利义务失衡。

1.管监不分，定位不明

关于产业规制的一个国际共识是：政府的政策制定职能必须与其监管职能相分离。^[61]但长期以来，我国对石油天然气产业的管理基本上采取政策制定与监督实施职能二者合一的模式。这种监管合一的模式使政府角色有时会发生冲突，不利于政府在监督管理方面政策的制定和实施，同时也不利于保证监督管理的公正性；管理部门同时身兼监督者的角色，不仅难以确保为产业参与者提供公平竞争的机会，而且会导致监督管理效率低下。由于外部监督机制不健全，石油企业不具有有效的自我约束机制，导致恶性事故的发生。例如，2003年川东发生的“12·23”特大井喷事故导致200多人死亡，300多人受伤。^[62]

2.职能分散，分割管理(www.xing528.com)

尽管经历了1998年重组，我国石油天然气监督管理方面仍然存在职能分散、分割管理的现象，市场准入监管、税收以及企业运行管理分别隶属于不同部门，导致职能分散、交叉和重叠等问题。一方面，许多部门拥有石油天然气监管职责；另一方面，没有一个部门作为石油天然气行业的主要监管主体，相互之间的协调机制亦未明确确立。^[63]

类似的情形也存在于监督管理部门内部。例如，在国家发展改革委内部，基础产业司负责管理石油天然气的勘探开发；产业发展司负责在石油天然气运输、石油石化产品生产和销售领域行使管理职能；价格司在石油天然气以及部分石油石化产品定价方面拥有审批或指导权；投资司制定投资政策并审批油气企业限额以上投资项目。^[64]行政管理中的分工固然必要，但同一部委内部针对石油天然气产业管理需要如此之多的部门参与，如果缺少有效的协调机制，难免会影响监管效率。

无论是在各部门之间还是在部门内部，监管职能的分散、交叉和重叠增加了监督管理成本，降低了监督管理效率，不利于政策的统一性和协调性，制约了油气企业对市场变化的快速反应能力，对石油天然气行业的健康发展造成了不良影响。

3.监管缺位，权利义务失衡

现有监管体制对石油天然气生产运行的监督存在缺位现象，无法很好地防止资源浪费，如油藏管理不善或者不必要的天然气燃烧等。对管道的监管，亦缺少公平的准入机制，以使任何有资格的市场主体获得准入机会。^[65]

法律权利和法律义务不可能孤立地存在，一方的存在和发展需以另一方的存在和发展为条件。^[66]1999年国务院办公厅转发国家经贸委等部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，赋予中石油、中石化和中海油有关石油的开采、炼化、进口、批发和零售几乎所有方面权利，在很大程度上赋予了这些企业以行政管理权，但该文件却几乎没有规定这些企业的义务和责任。这种权利义务失衡的状况，不利于石油天然气产业的健康发展。

（三）监管机制方面的问题

监管机制方面的问题主要体现为市场机制的作用未能得到充分发挥。在上游领域，油气企业划地而治，对外合作专营权尚未完全取消，行业准入门槛过高，对一般法律主体而言存在相当大的障碍；矿产许可证管理方式未能充分引入市场竞争机制，未普遍采取招标方式发放矿产许可证，也没有制定更为严格的矿产许可证延期条件。在下游领域，尚未完全方开放零售业务，并且在进出口和定价上还存在政府控制行为；城市配气系统的市场化运作水平有待提高。^[67]同时，监管程序缺乏应有的透明度，无法保证决策过程的合法性和正当性。

以价格机制为例。尽管政府定价可以在一定程度上简化管理，但往往容易扭曲市场价格信号，发生价格偏低或者偏高的情况，造成调整时间滞后、与市场供求关系脱节、资源产品同质不同价等方面的问题。价格过低不利于鼓励上游领域的投资，过高则不利于下游市场的发展。这些问题均不利于石油天然气市场的健康发育。虽然我国目前在石油天然气产业管理的某些领域已开始向市场化方向转变，但仍需要做出更大的努力。

在石油价格方面，国内原油价格基本上与国际接轨，但成品油定价机制却无法及时反映国际市场的态势。我国目前成品油定价的主要机制是：以上一个月纽约、新加坡、鹿特丹三地成品油价格加权平均为调价的依据，由国家发展改革委综合做出价格调控决定。从效果上看，这一定价机制难以及时反映石油市场的变动趋势，不利于发挥市场机制配置资源的作用。

在天然气价格方面，我国目前实行的是国家指导价下的双轨制价格，没有形成市场导向的天然气价格形成机制。从短期讲，它有利于国家宏观调控，但却不利于调动地方的积极性，^[68]在实践中也造成了一些负面影响：天然气资源进一步勘探开发难以获得资金保障，低价供气造成了天然气资源的浪费，并且阻碍了国外资源的及时进入，误导投资方向，造成远期的资本浪费。^[69]