石油天然气监管体制的演变与现状：应对气候变化的研究成果

从1949年的燃料工业部到2013年的国家能源局，我国石油天然气监管体制经历了至少19次较大的变革，并形成了目前由国家能源委员会、国家能源局以及其他相关主管部门共同组成的石油天然气监管体系。

（一）石油天然气监管体制的演进

我国石油天然气监管体制一直处于不断变革之中。1949年，我国成立燃料工业部。1955年，我国成立石油工业部，全面主管石油工业的生产建设工作。1970年，我国将煤炭部、石油部、化工部合并为燃料化学工业部。1975年，撤销燃料化学工业部，成立石油化学工业部。1978年，撤销石油化学工业部，恢复石油工业部。1980年，我国成立国家能源委员会，负责管理石油、煤炭和电力三个工业部。

1982年，我国撤消能源委员会，石油工业部、煤炭工业部和电力工业部直属国务院领导；同时，成立中国海洋石油总公司，归石油部管理。1983年，又从石油部分离出炼油化工部分，与地方石化企业合并，组建中国石油化工总公司，直属国务院管理。1988年9月，我国撤销石油工业部，成立能源部，组建具有行政职能的中国石油天然气总公司。1992年，撤销能源部，中国石油天然气总公司直属国务院领导。总体而言，在1998年之前，我国的石油管理体制与计划经济体制相适应，采取政企合一、政府直接经营的模式。

1998年，我国按照政企分开和上下游、内外贸、产销一体化原则，对石油和石化两大总公司进行重组，组建了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司，政府职能移交给了当时成立的国家石油和化学工业局。2003年，我国又在国家发展改革委下设能源局，负责包括石油在内的有关能源的管理工作。鉴于我国能源供应形势的严峻和油价高企，2005年，我国成立了国家能源领导小组。^[54]2008年，成立国家能源局。2010年1月，国务院成立国家能源委员会，该委员会是我国最高级别的能源管理机构。国家能源委员会办公室主任由发展改革委主任兼任，副主任由能源局局长兼任，办公室具体工作由能源局承担。^[55]2013年，原国家电力监管委员会并入国家能源局，组成新的副部级的国家能源局。

概言之，我国石油天然气产业管理体制的演进路径为：燃料工业部→石油工业部→石化工业部→能源部→国家石油公司→国家石油和化学工业局→几部委分散管理。经历1998年和2003年改革之后，我国石油天然气产业管理体制的改革目标——政府与企业职能分开，并使油气企业成为真正的自主经营、自负盈亏的市场主体——未能得到有效的实现。

表4　我国能源管理机构发展变动情况^[56]

（续表）

（续表）

（二）石油天然气监管体制的现状

我国目前涉及石油天然气监管的部门主要包括国家能源委员会、国家能源局、国土资源部、国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、住房和城乡建设部、国家质检总局、环境保护部、国家税务总局、科技部等。分述如下。

1.国家能源委员会

我国1980年即成立国家能源委员会，但两年后即被撤销。2005年成立国家能源领导小组，下设办事机构“国家能源领导小组办公室”。作为2008年国务院机构改革的后续，经过近两年时间的筹备，国家能源委员会终于成立。2010年1月22日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》（国办发〔2010〕12号），决定成立国家能源委员会，时任国务院总理温家宝任国家能源委员会主任。根据工作需要和人员变动情况，国务院于2011年9月对国家能源委员会组成人员作了相应调整。2013年7月11日，国务院发布《国务院办公厅关于调整国家能源委员会组成人员的通知》，决定对国家能源委员会组成部门和人员进行调整。根据调整后的名单，国务院总理李克强担任国家能源委员会主任，国务院副总理张高丽担任副主任。国家能源委员会办公室主任由发展改革委主任兼任，副主任由能源局局长兼任，办公室具体工作由能源局承担。

根据《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》（国办发〔2010〕12号），国家能源委员会负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。从性质上看，国家能源委员会更多的是一个议事协调机构。

2.国家能源局(www.xing528.com)

国家能源局成立于2008年。根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2013〕15号），国家能源局为副部级单位，该局为国家发展和改革委员会管理的国家局。

国家能源局的主要职责如下：①负责起草能源发展和有关监督管理的法律法规送审稿和规章，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，推进能源体制改革，拟订有关改革方案，协调能源发展和改革中的重大问题。②组织制定煤炭、石油、天然气、电力、新能源和可再生能源等能源，以及炼油、煤制燃料和燃料乙醇的产业政策及相关标准。按国务院规定权限，审批、核准、审核能源固定资产投资项目。指导协调农村能源发展工作。③组织推进能源重大设备研发及其相关重大科研项目，指导能源科技进步、成套设备的引进消化创新，组织协调相关重大示范工程和推广应用新产品、新技术、新设备。④负责核电管理，拟订核电发展规划、准入条件、技术标准并组织实施，提出核电布局和重大项目审核意见，组织协调和指导核电科研工作，组织核电厂的核事故应急管理工作。⑤负责能源行业节能和资源综合利用，参与研究能源消费总量控制目标建议，指导、监督能源消费总量控制有关工作，衔接能源生产建设和供需平衡。⑥负责能源预测预警，发布能源信息，参与能源运行调节和应急保障，拟订国家石油、天然气储备规划、政策并实施管理，监测国内外市场供求变化，提出国家石油、天然气储备订货、轮换和动用建议并组织实施，按规定权限审批或审核石油、天然气储备设施项目，监督管理商业石油、天然气储备。⑦监管电力市场运行，规范电力市场秩序，监督检查有关电价，拟订各项电力辅助服务价格，研究提出电力普遍服务政策的建议并监督实施，负责电力行政执法。监管油气管网设施的公平开放。⑧负责电力安全生产监督管理、可靠性管理和电力应急工作，制定除核安全外的电力运行安全、电力建设工程施工安全、工程质量安全监督管理办法并组织监督实施，组织实施依法设定的行政许可。依法组织或参与电力生产安全事故调查处理。⑨组织推进能源国际合作，按分工同外国能源主管部门和国际能源组织谈判并签订协议，协调境外能源开发利用工作。按规定权限核准或审核能源（煤炭、石油、天然气、电力等）境外重大投资项目。⑩参与制定与能源相关的资源、财税、环保及应对气候变化等政策，提出能源价格调整和进出口总量建议。承担国家能源委员会具体工作。负责国家能源发展战略决策的综合协调和服务保障，推动建立健全协调联动机制。⑪承办国务院、国家能源委员会以及国家发展和改革委员会交办的其他事项。^[57]

3.其他相关主管部门

涉及石油天然气产业管理的部门还包括国土资源部、国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、住房和城乡建设部、国家质检总局、环境保护部、国家税务总局、科技部等。①国土资源部：拟定有关石油天然气勘探开发的法律法规、政策以及有关技术标准；组织编制石油天然气资源管理规划；管理石油天然气勘探和开发许可证的登记发放、转让事宜；审查石油天然气勘查年度计划并监督执行情况；审批对外合作区块；管理矿产资源补偿费的征收和使用；依法调处石油天然气重大探、采矿权争议纠纷。②国有资产监督管理委员会：监督管理油气企业生产任务，管理国有资本收益。③商务部：协调油气企业的发展及改革；制定和分配原油和石油产品进出口配额；签发进口原油限量登记证；维护石油天然气市场秩序；对石油天然气生产的安全和质量进行监督等。④财政部：制定油气企业税费标准及优惠政策，其中，资源税、勘探许可证费、开采许可证费、对外合作勘探开发项目的矿区使用费由国家税务总局收取。⑤住房和城乡建设部：主管城市燃气系统，负责制定城市天然气利用规划及其配输管网建设规划；签发天然气配送和销售企业、天然气工程设计和建设企业的资质证书；规制天然气配送和销售的安全、质量；协调供需关系等。⑥国家质检总局：管理和组织制定石油天然气安全生产的各种行业标准，并监督其执行。⑦环境保护部：审定勘探开发建设等活动的环境影响评价文件。⑧国家税务总局：收取勘探开发活动的石油天然气资源税、矿区使用费和对外合作开发石油天然气资源的实物税等。⑨科技部：支持管理石油天然气勘探开发的重大科研工程等。^[58]

（二）石油天然气监管体制的现状

我国目前涉及石油天然气监管的部门主要包括国家能源委员会、国家能源局、国土资源部、国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、住房和城乡建设部、国家质检总局、环境保护部、国家税务总局、科技部等。分述如下。

1.国家能源委员会

我国1980年即成立国家能源委员会，但两年后即被撤销。2005年成立国家能源领导小组，下设办事机构“国家能源领导小组办公室”。作为2008年国务院机构改革的后续，经过近两年时间的筹备，国家能源委员会终于成立。2010年1月22日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》（国办发〔2010〕12号），决定成立国家能源委员会，时任国务院总理温家宝任国家能源委员会主任。根据工作需要和人员变动情况，国务院于2011年9月对国家能源委员会组成人员作了相应调整。2013年7月11日，国务院发布《国务院办公厅关于调整国家能源委员会组成人员的通知》，决定对国家能源委员会组成部门和人员进行调整。根据调整后的名单，国务院总理李克强担任国家能源委员会主任，国务院副总理张高丽担任副主任。国家能源委员会办公室主任由发展改革委主任兼任，副主任由能源局局长兼任，办公室具体工作由能源局承担。

根据《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》（国办发〔2010〕12号），国家能源委员会负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。从性质上看，国家能源委员会更多的是一个议事协调机构。

2.国家能源局

国家能源局成立于2008年。根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2013〕15号），国家能源局为副部级单位，该局为国家发展和改革委员会管理的国家局。

国家能源局的主要职责如下：①负责起草能源发展和有关监督管理的法律法规送审稿和规章，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，推进能源体制改革，拟订有关改革方案，协调能源发展和改革中的重大问题。②组织制定煤炭、石油、天然气、电力、新能源和可再生能源等能源，以及炼油、煤制燃料和燃料乙醇的产业政策及相关标准。按国务院规定权限，审批、核准、审核能源固定资产投资项目。指导协调农村能源发展工作。③组织推进能源重大设备研发及其相关重大科研项目，指导能源科技进步、成套设备的引进消化创新，组织协调相关重大示范工程和推广应用新产品、新技术、新设备。④负责核电管理，拟订核电发展规划、准入条件、技术标准并组织实施，提出核电布局和重大项目审核意见，组织协调和指导核电科研工作，组织核电厂的核事故应急管理工作。⑤负责能源行业节能和资源综合利用，参与研究能源消费总量控制目标建议，指导、监督能源消费总量控制有关工作，衔接能源生产建设和供需平衡。⑥负责能源预测预警，发布能源信息，参与能源运行调节和应急保障，拟订国家石油、天然气储备规划、政策并实施管理，监测国内外市场供求变化，提出国家石油、天然气储备订货、轮换和动用建议并组织实施，按规定权限审批或审核石油、天然气储备设施项目，监督管理商业石油、天然气储备。⑦监管电力市场运行，规范电力市场秩序，监督检查有关电价，拟订各项电力辅助服务价格，研究提出电力普遍服务政策的建议并监督实施，负责电力行政执法。监管油气管网设施的公平开放。⑧负责电力安全生产监督管理、可靠性管理和电力应急工作，制定除核安全外的电力运行安全、电力建设工程施工安全、工程质量安全监督管理办法并组织监督实施，组织实施依法设定的行政许可。依法组织或参与电力生产安全事故调查处理。⑨组织推进能源国际合作，按分工同外国能源主管部门和国际能源组织谈判并签订协议，协调境外能源开发利用工作。按规定权限核准或审核能源（煤炭、石油、天然气、电力等）境外重大投资项目。⑩参与制定与能源相关的资源、财税、环保及应对气候变化等政策，提出能源价格调整和进出口总量建议。承担国家能源委员会具体工作。负责国家能源发展战略决策的综合协调和服务保障，推动建立健全协调联动机制。⑪承办国务院、国家能源委员会以及国家发展和改革委员会交办的其他事项。^[57]

3.其他相关主管部门

涉及石油天然气产业管理的部门还包括国土资源部、国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、住房和城乡建设部、国家质检总局、环境保护部、国家税务总局、科技部等。①国土资源部：拟定有关石油天然气勘探开发的法律法规、政策以及有关技术标准；组织编制石油天然气资源管理规划；管理石油天然气勘探和开发许可证的登记发放、转让事宜；审查石油天然气勘查年度计划并监督执行情况；审批对外合作区块；管理矿产资源补偿费的征收和使用；依法调处石油天然气重大探、采矿权争议纠纷。②国有资产监督管理委员会：监督管理油气企业生产任务，管理国有资本收益。③商务部：协调油气企业的发展及改革；制定和分配原油和石油产品进出口配额；签发进口原油限量登记证；维护石油天然气市场秩序；对石油天然气生产的安全和质量进行监督等。④财政部：制定油气企业税费标准及优惠政策，其中，资源税、勘探许可证费、开采许可证费、对外合作勘探开发项目的矿区使用费由国家税务总局收取。⑤住房和城乡建设部：主管城市燃气系统，负责制定城市天然气利用规划及其配输管网建设规划；签发天然气配送和销售企业、天然气工程设计和建设企业的资质证书；规制天然气配送和销售的安全、质量；协调供需关系等。⑥国家质检总局：管理和组织制定石油天然气安全生产的各种行业标准，并监督其执行。⑦环境保护部：审定勘探开发建设等活动的环境影响评价文件。⑧国家税务总局：收取勘探开发活动的石油天然气资源税、矿区使用费和对外合作开发石油天然气资源的实物税等。⑨科技部：支持管理石油天然气勘探开发的重大科研工程等。^[58]