石油天然气法研究：完善法规体系内容，提升定价机制与设施保护

基于我国石油天然气法规体系的现状和不足，进一步的石油天然气立法应在能源基本法、综合性专项立法、各产业环节立法以及产业支持立法等方面进行努力，以完善法规体系内容。

如前所述，近年来尽管在制定能源基本法方面我国做出了诸多方面的努力，但进展缓慢。缺少作为上位法的能源基本法的石油天然气法规体系无疑是不完整的，因而应推动其尽快出台。该法可以制定为包括总则、能源监督管理、能源市场、能源安全保障、能源合理利用与环境保护、农村能源、国际能源合作、法律责任、附则等方面内容的框架法。^[34]

在综合性立法层面，应当制定“石油天然气法”和“石油天然气法实施细则”。其中，“石油天然气法”对石油天然气产业管理做出基本的框架性规定，其基本内容应包括总则、石油天然气管理体制、石油天然气炼制、运输和储备、石油天然气市场、石油天然气供应安全和产业激励、法律责任、附则等。^[35]“石油天然气法实施细则”应在此基础上从资源勘探、开采、运输、储存、贸易、消费等方面做出进一步的具体规定。在应对气候变化背景下，综合性石油天然气法及其实施细则还应做出与适应和减缓气候变化相衔接的规定。

针对石油天然气上游产业管理应保留的现有立法包括《地质资料管理条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》，需要修订的立法是《石油地震勘探损害补偿办法》，需要补充立法的领域包括石油天然气勘探开发、海上油气田弃置管理、石油天然气对外投资等方面。其中，石油天然气勘探开发方面的立法可以制定为行政法规，针对调整和规范石油天然气勘探开采活动的需要，对石油天然气资源所有权、探矿权和采矿权的取得、流转和交易、勘探开发投入和资金保障、开发效率、资料保密、环境保护等方面的内容做出规定。石油天然气对外投资方面的立法也可以制定为行政法规，就投资战略规划、投资主体、外汇管理财政和金融支持等方面做出规定。关于海上油气田弃置管理方面的立法可以制定为行政规章，就拆除要求、财税处理、环境保护等方面的内容做出规定。^[36]此外，有关煤层气和页岩气矿权管理、加强上游领域市场竞争的立法亦应适时补充制定。

针对石油天然气中下游产业管理主要需要补充制定管输经营准入、加油站管理、定价机制等方面的立法，这些立法均可制定为行政规章。关于管输经营准入的立法旨在打破目前管输经营的垄断状态。石油管输经营准入立法应着重关注管道建设投资的要求和准入制度的具体安排；天然气管输经营准入机制应着重推动第三方准入，逐步实现管道中立，并可适当采取差别性政策。关于加油站管理的立法内容可包括管理机构、经营资质、管理程序、监督检查和商业秘密等方面。完善成品油和天然气定价立法，应着重规定定价机制的选择，引入市场定价机制，并明确市场定价与政府定价、政府指导价之间的关系。

在石油天然气产业支持立法方面，应当对《防止海岸工程污染海洋环境管理条例》进行修订，制定石油储备、油气田矿区设施保护、石油天然气勘探开发利用环境保护等方面的专门立法。这些立法建议制定为行政法规。其中，“石油储备管理条例”可就石油储备的组成和用途、石油储备管理体制、政府石油储备管理、企业义务石油储备管理、财税支持、法律责任等方面做出规定。“油气田矿区设施保护条例”可对油气田矿区设施所有权、设施安全的监督管理、对干扰和破坏行为的处罚等内容做出规定。^[37]石油天然气勘探开发利用环境保护方面的立法应与现有环境保护法律制度深度衔接，注重制度效力和可操作性，重视公众参与和激励机制。^[38]

【注释】

[1]参见肖乾刚、肖国兴编著：《能源法》，法律出版社1996年版，第254页。

[2]参见方忠于、朱英、石宝明：“国外石油立法（一）”，载《当代石油石化》2003年第10期。

[3]Natural Gas Pipeline Co.v.Panoma Corporation et al.349 U.S.44；75 S.Ct.576；99 L.Ed.866；1955 U.S.LEXIS 1400；4 Oil & Gas Rep.905，last visited November 24，2012.

[4]United States of America v.State of Alaska No.84，Orig.530 U.S.1021；120 S.Ct.2767；147 L.Ed.2d 815；2000 U.S.LEXIS 4684；2000 Daily Journal DAR 7239；2000 Colo.J.C.A.R.3878；13 Fla.L.Weekly Fed.S 591，last visited November 24，2012.

[5]此部分的主要参考文献包括：叶荣泗、吴钟瑚主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年版，第174～178页；邢荣华：“加快石油天然气立法”，载《油气田地面工程》2006年6期。

[6]参见黄振中、赵秋雁、谭柏平：《中国能源法学》，法律出版社2009年版，第186页。

[7]参见杜东亚：“中外石油法律体制比较研究”，载《中国石油和化工》2005年第4期，第90页。

[8]王威：“巴西油气管理体制及其对我国的启示”，载《国土资源情报》2007年第8期，第15页。

[9]See Brian Bradshaw，William Prescott Mills Schwind and Giovani R.Loss，“Natural Gas Law Approved in Brazil”，http：//www.fulbright.com/index.cfm？fuseaction=publications.detail&pub_id=3822&site_id=494，last visited December 24，2012.

[10]参见黄振中、赵秋雁、谭柏平：《中国能源法学》，法律出版社2009年版，第186页。

[11]参见周珂等主编：《环境与资源保护法学》，中国人民大学出版社2010年版，第343页。2010年10月，我国颁布《石油天然气管道保护法》，这也是我国目前针对石油天然气产业专门颁布的唯一一部法律。

[12]《宪法》第9条。

[13]《宪法》第14条。

[14]《宪法》第26条。

[15]《矿产资源法》第3条。

[16]《矿产资源法》第5、6条及第3、4章。(www.xing528.com)

[17]参见叶荣泗、吴钟瑚主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年版，第171～172页。

[18]《矿产资源法》第1条规定的立法目标是“发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”。

[19]《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）第23条。

[20]《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）第32条。

[21]《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）第47条。

[22]《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）第53条。

[23]《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）第63、65条。

[24]参见清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编著：《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》，清华大学出版社2008年版，第10～35页。

[25]我国战略石油储备一期项目总储备库容为1640万立方米，二期项目计划总储备规模为2680万立方米，三期工程计划建设库容为2680万立方米。参见“2011年底中国石油储备能力达到40天”，载http：//www.cheminfo.gov.cn/ZXZX/page_info.aspx？id=386687&Tname=hgyw&c=0，最后访问时间：2012年11月15日。

[26]参见“2011年底中国石油储备能力达到40天”，载http：//www.cheminfo.gov.cn/ZXZX/page_info.aspx？id=386687&Tname=hgyw&c=0，最后访问时间：2012年11月15日。

[27]参见“解密‘中国战略石油储备’”，载http：//news.xinhuanet.com/2011-01/21/c_121006711.htm，最后访问时间：2012年11月16日。

[28]参见“90天石油储备成为中国加入IEA的‘硬门槛’”，载http：//www.oilboss.cn/firstnews/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=23657，最后访问时间：2012年11月16日。

[29]亦可借鉴日本等国的经验，通过制定专门的石油储备立法来促进石油储备制度的建立和完善。在我国已成为石油净进口国的情况下，这一措施尤为必要。2011年，我国石油对外依存度达到56.3%。参见“2011年底中国石油储备能力达到40天”，载http：//www.cheminfo.gov.cn/ZXZX/page_info.aspx？id=386687&Tname=hgyw&c=0，最后访问时间：2012年11月15日。关于石油储备立法的具体建议，详见本书第六章。

[30]参见叶荣泗、吴钟瑚主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年版，第184页。

[31]清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编著：《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》，清华大学出版社2008年版，第96～98页。

[32]例如，在北京，一些驾驶员宁愿绕路选择油品口碑较好的较远的加油站，也不愿选择距离较近但口碑不好的加油站，从而增加了社会成本。

[33]朱苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第6页。

[34]参见清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编著：《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》，清华大学出版社2008年版，第10～35页。

[35]关于此，详见本书第六章第四节和附录一的相关内容。

[36]参见叶荣泗、吴钟瑚主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年版，第183～186页。

[37]参见叶荣泗、吴钟瑚主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年版，第183～186页。

[38]关于这些立法建议的详细内容，详见本书第五章和第六章。