安全高效: 石油天然气法研究

石油天然气法既应重视提高产业效率，又应重视勘探、开采、炼化、储运、贸易、消费等各个产业环节的安全性以及资源本身的安全性。这就是安全与效率兼顾原则的基本内涵。

（一）基本观念

如前所述，安全是石油天然气法秩序价值的重要组成部分。理解石油天然气法框架下的“安全性”，应将其置于能源安全的背景下考察。迄今为止，有关能源安全的认识（即能源安全观）经历了三个主要发展阶段。第一阶段是传统能源安全观。在这一观念之下，各国基于本国能源赋存状况和社会经济发展需要来看待能源安全问题。如丹尼尔·耶金所言，尽管能源消费国和能源生产国都希望获得能源安全，但对其含义的理解却各不相同：相对于能源消费国而言，能源安全主要是指供应安全，即“保证随时随地都有充足的、价格合理的、在品种和质量上符合用户需求和环境保护需求的能源供应，为国民经济和社会发展提供物质原动力”；^[77]而相对于能源生产国而言，能源安全则主要指能源需求安全。^[78]有观点将其总结为能源供应安全和能源使用安全两个方面。第二阶段是合作能源安全观。随着经济全球化的发展，各国逐渐认识到能源安全只有通过充分的国际合作方可实现，因而倡导通过双边、多边谈判和局部结盟构建统一规则，以合作的方式促进各国自身能源安全。^[79]第三阶段是新能源安全观。2006年7月在八国集团同中国、印度、巴基斯坦、南非、墨西哥、刚果（布）等六个发展中国家领导人对话会议上，胡锦涛提出，“为保障全球能源安全，我们应该树立和落实互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观”^[80]。新能源安全观的核心要点为：在能源的开发利用上，注重互利合作；重视能源技术的研发推广，实现多元发展；在维护能源安全稳定的良好政治环境上，加强协同保障。^[81]

基于新能源安全观，能源安全的内涵包括能源供给安全、能源价格安全、能源运输安全和能源生态安全等四个方面。^[82]能源供应安全是指拥有充足的一次能源资源储备和开发利用能力、二次能源的加工转化能力，以及符合我国社会经济发展需求的持续稳定的能源进口。能源价格安全是指能够以适当的价格获得所需的资源。^[83]能源运输安全，一方面是指国家能源运输通道的畅通，特别是指能源进口通道的畅通；另一方面是指国内能源运输设施和设备正常运行。能源生态安全，是指能源的开发利用行为符合环境保护和生态友好的要求，不对社会的可持续经济发展产生不可接受的负面环境影响。^[84]

石油天然气法原则层面所关注的“效率”，是指石油天然气产业高效健康发展的状态，而并非仅指尽可能地提高“投入产出比”。根据石油天然气法的效率价值的内在规定性，石油天然气法的原则层面的“效率”至少应包括如下几个层面的内涵。在发展目标上，石油天然气产业的发展应符合一国的相关战略和政策要求，从而使产业发展成为推动社会经济协同进步的积极因素；同时，石油天然气开发和利用活动不仅应旨在高效地满足社会经济发展的需要，而且还应满足社会成员的正常便利生活的需要。在发展模式上，要求石油天然气各产业环节分别合目的地高效率发展，且相互之间亦应实现良好的衔接与支持，从而实现整个石油天然气产业的高效率发展。在发展路径上，石油天然气产业的发展应基于合理的经济成本，并避免损害其他经济主体的合法权益；同时，亦应将石油天然气产业活动对社会、经济和生态环境等方面产生或者可能产生的负面影响控制在可接受的范围内。

（二）安全与效率的关联性

安全与效率之间的关联性，首先体现于石油天然气法秩序价值与效率价值之间的关系。秩序价值在很大程度上意味着对现状的肯认和维护，而效率价值则更多地侧重于石油天然气产业的动态发展。在一定程度上，秩序价值和效率价值分别体现着“保守”与“激进”两种倾向：^[85]实现秩序价值要求保障安全性与可预见性，由此可能对产业发展形成一定程度的制约；而产业发展则又会不断产生各种新的问题，从而对秩序价值形成直接或者间接的冲击。由此，二者密切地“纠缠”并在内容上相互渗透，同时亦有可能发生冲突。(www.xing528.com)

基于二者在内容上的相互渗透关系，可在一定限度内调和二者之间的冲突和矛盾。秩序价值具有动态性，安全性的评价标准会随着生产力、科学技术和社会生活的发展而发展。同时，石油天然气法的效率价值具有目的的正当性、发展的均衡性、关注条件束性和重视隐性成本等多方面的规定性，这又体现了对现有秩序的尊重和承认。因此，二者之间的冲突和矛盾在一定限度内是可以解决的。如果二者之间的冲突和矛盾无法调和，则应以秩序价值为优先选项，即基于秩序价值的基础地位，使石油天然气产业的发展有助于秩序价值的实现。

石油天然气法确立安全与效率兼顾原则的现实意义主要体现为如下三个方面：

首先，经济安全与效率之间的关系。在此方面，目前最受关注的是战略石油储备与产业发展之间的关系。战略石油储备事关一国的经济安全甚至国家安全，各国均非常重视。在多数国家，战略石油储备由国家储备和企业义务储备两部分构成，在特定情形下，后者可被国家强制动用，由此体现出安全性要求高于作为产业发展指标的效率性需求。尽管企业储备的动用可能会影响到产业发展效率，甚至储备本身在很大程度上属于国家施加给油气企业的“额外”义务，但是基于安全性保障的重要作用，确保安全优先的实践是合理的。

其次，生态安全与效率之间的关系。一般情况下，石油天然气产业发展与生态环境保护之间不是非此即彼的互斥关系，因为环境保护要求目前已全面渗透于石油天然气产业发展的各个环节和各个领域，成为石油天然气产业过程不可分割的内容。但在特殊情形下，例如在石油天然气企业不愿遵守环境保护义务，或者在发生环境污染等情况下，这种内在统一的平衡关系被暂时打破。在此情况下，基于安全与效率兼顾原则，应将确保生态安全作为首要选项，不得以产业发展为由拒绝履行环境保护义务，或者拒绝、拖延环境损害赔偿。

最后，安全性的相对性与效率水平之间的关系。根据安全科学原理，“安全”不具有绝对性，而仅是指免受不可接受的风险伤害的状态。“某一安全性在某种条件下认为是安全的，但在另一条件下就不一定会被认为是安全的了，甚至可能被认为是危险的。”^[86]与其他产业活动一样，石油天然气产业不可能绝对安全。因而，石油天然气法并不以确保绝对安全性为目标，而只能确定一个可接受的标准，以达到一种相对的安全性。详言之，社会经济安全并非要求产业活动不对社会经济系统构成任何影响，而是指将影响控制在社会经济系统的承载范围之内，从而不对其正常运行产生不可控的负面影响。由于生态系统和环境要素具有自我恢复能力和自我净化能力，生态安全并不是指生态环境完全不受石油天然气产业活动的影响，而是指此种影响不对生态系统的结构和功能的复杂性、自我维持能力、抵抗能力、恢复能力、生物多样性、营养循环和生物数量的稳定性等方面构成不良影响，亦即使产业活动的范围和强度控制在生态承载力和环境容量之内。由于安全具有相对性，效率水平也就可能相应地发生变化，从而在整体上影响产业的发展。在实践中，此种情形主要是指随着勘探、开采、炼化、输送等技术的发展，使得相关产业活动的安全性提高，从而对产业发展的束缚有所降低；或者由于新能源和可再生能源在一国的发展，使石油天然气产业及其产品在该国经济系统的地位发生变化，从而直接或者间接地影响到石油天然气产业的发展。