气候和气候变化：资源利用与负面效应

尽管气候被认为是描述“天气状况”的范畴，但其资源属性却同样受到关注。与气候资源的利用并而行之的，是对气候变化负面效应的深深忧虑。

（一）气候与气候系统

根据政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）的定义，气候（Climate）是指“天气的平均状况，或更严格地表述为，在某一时期内对相关量的均值和变率做出的统计描述，而一个时期的长度从几个月至几千年甚至几百万年不等”^[3]。《美国环境百科全书》对“气候”的解释是：“区域或全球天气状况的累积性总模式”^[4]。《牛津生态学词典》的解释则为：“意指在相当长的一段时间内（通常为70年以上）一个特定地点所经历的总体天气状况。”^[5]这些观点的共性是，均认为气候是相当长的时期内一定区域中的天气状况。

与“气候”密切相关的是“气候系统”（Climatic System）。《联合国气候变化框架公约》将“气候系统”定义为“大气圈、水圈、生物圈和地圈的整体及其相互作用”^[6]。《中国资源科学百科全书》对气候系统做出了更详细的解释：“气候系统由大气圈、水圈、冰雪圈、岩石圈和生物圈共同组成的整个体系，它在接受外来的太阳辐射和重力作用下，通过系统内各部分之间的密切而复杂的相互作用，决定地球气候的形成、气候分布和气候变化。”^[7]

（二）气候资源及其权属

气候资源，是指气候要素中可为人类利用的自然物质和能量，包括光能资源、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源等。作为资源的气候要素，在某些情形下与新能源和可再生能源相重叠。^[8]目前对气候资源的存在及其重要性并无争议，但对其法律权属却存在不同观点。2012年6月14日通过的《黑龙江省气候资源探测和保护条例》规定，气候资源属国家所有。^[9]然而，这一规定不仅缺乏法律依据，亦不符合经济学逻辑。

该《条例》规定气候资源国家所有，缺乏法律依据。作为地方立法，《黑龙江省气候资源探测和保护条例》就风能、太阳能等的权属做出规定，应有上位法依据。该《条例》规定：“根据《中华人民共和国气象法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”^[10]但遍寻《气象法》条文，也未有规定气候资源所有权的内容。作为“有关法律”的《可再生能源法》是我国目前调整包括风能、太阳能、水能等可再生能源开发利用的专门立法，但该法并未规定可再生能源属于国家所有。该法唯一涉及所有制或者所有权的内容是“国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益”^[11]。在此情形下，《黑龙江省气候资源探测和保护条例》的制定者援引《宪法》关于自然资源所有权的规定，^[12]来解释该《条例》规定气候资源国家所有权的合法性。对此，即使不考虑此种做法是否具有法理依据、是否符合《立法法》的要求、是否具有目的和手段上的正当性，而仅就宪法关于自然资源所有权理解本身看，其理由也是站不住脚的。《宪法》中规定的属于国家所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，均为有形自然资源。如果对《宪法》列举的七项自然资源之后的“等”字做扩张解释，一定要认为这个“等”字内在地包含了气候资源这样的无形自然资源，未免失于牵强。有形自然资源与无形自然资源的诸多自然属性截然不同，不可能在任何一部立法中对其权属做出一刀切的规定。譬如，有形自然资源大多是可专用的（Appropriable），而作为气候资源的无形自然资源则是不可专用的（Inappropriable）。^[13]是否可专用，直接决定配置于这些资源之上的权利性质和具体的制度设计。可专用资源的权利行使一般是非此即彼的、互斥的；而不可专用资源的权利行使往往可以互不影响。^[14]事实上，即使在《宪法》明确规定的七种自然资源中，只有矿藏和水流（而非“降水”）才是专属国有，而其他五种资源在一定情况下可以属集体所有，^[15]这从另外一个角度说明《宪法》对设定自然资源国家所有权的慎重态度。(www.xing528.com)

该《条例》规定气候资源国家所有，亦不符合经济学逻辑。假定该《条例》的制定者在立法过程中周到而严肃地考察了“气候资源”最基本的经济学特征，即公共物品属性。所谓“公共物品”，是指那些“益处不可分割地散布到整个区域之中，而不管特定的他人是否愿意消费此种物品”^[16]。风能、太阳能、降水属于“公共物品”。公共物品无法由市场有效供给，因而在涉及公共物品的领域，需要由国家进行适当管理，而不能仅由市场机制进行调节。但若由此推断国家管理等同于首先设定国家所有权（根据该《条例》的内容，只能作此推论），则显然是一个没有根据的推理。其主要原因在于：公共物品产权化之所以必要，一般需要该物品具备稀缺性以及外部不经济性两个条件。而作为可再生能源的气候资源并不具备这两个条件。其一，在“稀缺性”方面，产权经济学认为，“无论是共有产权起源说，还是私有产权起源说，都建立在一个假设的前提之下，即认为财产或可供人们使用、消费的资源是有限的，是‘稀缺’的”^[17]。在此种情形下，借助于产权制度，可以通过价格或者其他形式进行某种形式的分配（配置）。然而，风能、太阳能等既不符合马尔萨斯理论的绝对稀缺特征，也不符合大卫·李嘉图理论的相对稀缺特征。在人类可预见的时间范围内，这些资源（能源）是不可耗竭的。亦即，该《条例》所调整的气候资源不具备经济学上的稀缺性，由此失去了产权化的一个重要依据。其二，所谓“外部不经济性”，即“一方的生产或者消费给他方带来无补偿的成本的情形”^[18]。外部不经济性最著名例子是“公地的悲剧”。^[19]我们可以想到的，利用风能的外部不经济性包括对周围居民的噪声影响、对风电场所在地区生物多样性的影响^[20]等；光伏电池造成的铅污染等。但一个关键问题是：产权化能否成为应对这些外部不经济性的必要的、有效的措施？经济学上应对外部不经济性的手段包括政府行动和私人行动两种。其中，政府行动包括直接控制（如行政命令等）以及市场手段（如排污费、排污许可交易等），私人行动包括承担法律责任、谈判与科斯规则等。^[21]对于上述可能出现的利用可再生能源的负外部性，可以通过现有的法律工具进行内部化。^[22]不能想象在风能、太阳能之上设定国家所有权要比利用现行被证明行之有效的政府行动和私人行动产生的效率高多少。相反，对公共物品设置所有权，势必会增加利用这些物品的实际成本——无论是显性成本还是隐性成本，由此降低整个社会经济系统的运行效率。特别是，对社会成员必需的公共经济资源设定基础性权利，对产权管理将提出更高的要求。这将增加公共行政负担，由此不但不利于社会经济系统运行效率的提高，甚至可能与现行的有关可再生资源管理的法律制度纠缠冲突，产生负面效应。

（三）气候变化及其影响

对“气候变化”（Climate Change）内涵的认识，目前存在较大差异。IPCC认为，“气候变化是指气候平均状态下统计学意义上的巨大改变或者持续较长一段时间（典型的为数十年或更长）的气候变动。气候变化可能因为自然的内外部作用力产生，也可能因为人类活动对大气成分及土地用途的改变而产生”^[23]。《联合国气候变化框架公约》更强调人类活动而导致的气候变动，认为气候变化是指“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”^[24]。本书倾向于后者的观点，即气候变化是指由于人为活动直接或间接地改变地球大气组分，致使气候系统发生显著改变或者持续较长一段时间的变动。

近些年来，因气候变化而产生的不利影响日益受到国际社会的关注。根据《联合国气候变化框架公约》，“气候变化的不利影响”指气候变化所造成的自然环境或生物区系的变化，这些变化对自然的和管理下的生态系统的组成、复原力或生产力，或对社会经济系统的运作，或对人类的健康和福利产生重大的有害影响。^[25]其中，气候变暖、酸雨和臭氧层破坏是最主要的三方面问题。目前国际社会探讨最多的气候变化问题，主要是大气中因温室气体增加而产生的全球气候变暖问题。所谓“温室气体”，是指大气中吸收和重新释放出红外辐射的自然的和人为的气态成分，包括二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氟氯烃、臭氧等30余种气体。^[26]

气候变化对人类社会的影响主要体现为冰川消融、海平面上升、极端气候、粮食减产、物种灭绝等。因全球气候变暖，冰川在全球越来越多的地区融化，这将导致数以百万的人口面临洪水、干旱以及饮用水减少的威胁。海平面上升与温度升高的趋势相一致。1961年至2003年间，全球平均海平面以每年1.8毫米的平均速率上升。自1993年以来，海洋热膨胀对海平面上升的预估贡献率占所预计的各贡献率之和的57%。^[27]暴雪、暴雨、暴风雪、洪水、干旱、飓风等极端天气在近些年来异常频繁，主要原因之一是气候变暖。地表气温升高引起水面蒸发加大、水循环速率加快，使风暴的能量更强，增加大暴雨和极端降水事件以及局部洪涝出现的频率；一些地区龙卷风、强雷暴以及狂风和冰雹等强对流天气也会增多；大气水分的增多，也可能使一些较寒冷地区暴风雪的强度和频率增加。^[28]全球气候变暖导致农业生产不稳定性增加，高温、干旱、虫害等因素都可能造成粮食减产。研究表明，如果全球平均温度与1980～1999年相比增幅超过1.5℃～2.5℃，所评估的20%～30%的物种可能面临增大的灭绝风险；如果全球平均温度升高超过约3.5℃，则全球将出现大量物种灭绝。^[29]

气候变化对我国的国家安全亦将产生重大影响。气候变化引起海平面上升，将导致我国陆地面积减少，有可能淹没沿海经济发达地区，威胁海疆安全；导致荒漠化加剧，使国土质量下降；通过影响径流量，对淡水资源产生影响；增加粮食生产的不确定性，对农业生产布局、结构和成本产生重大影响；其引发的极端气候事件，则严重威胁我国民众的生命财产安全和生活质量。不仅如此，气候变化还制约我国未来发展空间和潜力，使自主选择空间受限，甚至对重大国防和战略性工程以及军队建设产生影响。^[30]