完善特别扶助金制度：北京市失独家庭社会救助体系研究

为了解决失独家庭生活困难的问题，我国制定了计划生育家庭特别扶助制度，即失独家庭扶助金。失独家庭扶助金是对独生子女伤、病残或死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，女性满49周岁后（医学上界定49岁为生育极限年龄），按规定条件由政府给予每人每月一定额度的扶助金，直至亡故或子女康复为止，且城乡实行不同的特别扶助金标准。随着失独家庭数量的不断增加，国家对失独家庭的补贴金额也数次提高。2007年8月，国家人口计生委联合财政部发布的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》对领取扶助金的扶助对象的条件和具体标准进行了详细规定，国家及地方扶助金标准经过几次调整，逐步提高。我国失独家庭救助力度地域差异显著，同本地社会经济发展水平和政府投入力度相关。自2018年1月1日起，北京市失独家庭扶助金分别由原来的每人每月500元提高到每人每月720元。

中央财政每年需要增加多少扶助资金？有学者通过计算49岁以上父母的数量及年龄结构，^[1]得出每年所需的扶助金的总额（以2010年不变价格计算）。2010～2030年，扶助金总额呈加速上升的态势。这是由于目前60岁以上的失独父母所占的比重相对较低；随着时间的推移，越来越多的失独父母年龄超过60岁，使每人每年平均资助额度持续提高。2010年的扶助金总额为51.1亿元，2030年增长到134.7亿元。查阅各地扶助政策后发现，全国各地失独家庭的扶助金额相去甚远。不同地区的扶助政策存在较大差异，国家制定的补助标准只是提供最基本保障，其标准较低，而地方则根据当地情况适当提高了补助标准。有的地方对失独家庭的扶助增加了一次性补助；有的地方则根据年龄段对失独父母进行补助，补助标准随年龄的上升而提高。

虽然近些年来，特扶金标准较以往有所提高，但对失去唯一孩子的失独父母来说仍然是杯水车薪，无法体现扶助金的补偿功能。因此，应进一步提高扶助金标准，可以根据物价上涨指数、社会平均收入水平和失独家庭的困难程度，建立与物价、CPI指数挂钩的动态增长机制，解决扶助金实际购买力不足和政策效果弱化等问题，让失独家庭共享改革发展的成果和计划生育的“红利”，使失独家庭感受到政策关怀。同时，对于因意外、疾病等原因失去独生子女，父母不再生育或不准备领养孩子的家庭，可以一次性给予一定的经济补偿，建立制度化的动态调节补偿机制，缩小地区差异和标准梯度化。北京市相关部门可以进一步完善失独家庭扶助金制度，结合本地经济和社会发展状况、物价上涨幅度等因素逐年提高救助金标准，缩小地区间救助水平的差距，提高失独家庭经济保障水平，实现失独家庭救助的实质公平，可以从以下几个方面进行完善：

第一，缩小自身与其他经济水平相当的地区在扶助金救助标准上的差异，使其具有相同程度的经济保障水平，而非追求形式上的绝对一致。可以根据北京地区的经济发展状况、物价水平、生活成本等制定本地经济救助具体标准，在制定相关政策和具体措施时，要考虑本地失独家庭的具体情况和类型，实现扶助标准的针对性和适用性。例如，对于失独返贫或致贫家庭，可以采用“基本扶助金＋特别扶助金”的方式，加大经济救助的力度。国家制定最低标准，地方根据本地情况制定具有一定弹性与灵活性的扶助金标准，保障经济扶助的救助水平程度相当，消除失独家庭对政策的质疑和不公平感。(www.xing528.com)

第二，完善扶助金动态调整机制。虽然国家和地方在有关经济救助制度方面均确立了动态调整机制，但是缺乏启动调整机制的条件规定，造成地方对扶助金标准的调整滞后，随意性较大。建立科学化、常态化的扶助金标准动态调整机制，需要考虑的主要因素包括：当地经济社会发展情况、居民收入状况、财政收入状况、消费物价指数、消费支出等，在此基础上确定适当的扶助金调整比例，实现扶助金可持续、定期增长，保障扶助金的经济救助水平，使扶助金调整定期化、常态化。例如，上海市提出“指数型”调整机制，即扶助金额是每年根据本地人均收入变化来确定的，避免了政府部门启动扶助金调整机制的随意性和主观性。山东青岛针对农村居民主要根据家庭人均生活消费支出所占比重进行调整，当支出累计增长达到或超过30%时，启动调整机制。

第三，建立梯度化扶助金标准和一次性抚慰补助制度。我国大部分地区对扶助金标准的制定采用一刀切式统一标准，这种方式造成了经济救助不能精准定位，无法满足不同年龄段的失独人群需求。北京可以仿效其他地区的做法建立和推广梯度化扶助金标准，提高扶助金经济救助的针对性和有效性。例如上海市从2016年1月1日起推行了梯度化特别扶助金标准，对于每一个失独者，根据其年龄给予相应标准的特别扶助金：49～59岁失独者，每人每月为820元；60～69岁失独者，每人每月870元；70岁及以上的失独者，每人每月920元。另一方面，向失独家庭发放一次性抚慰金，丰富经济救助的形式，提高经济救助保障力度。我国一些地方已在实践中进行了探索，如河北省石家庄市对失独家庭中女方满49周岁或男方（单亲）满55周岁的，发放一次性救助3万元。