和谐社会视角下，北京市失独家庭社会救助策略研究及实践反思

（一）分层扶助：失独家庭类型识别与地方制度创新

失独家庭虽然具有一些共性，比如失去独生子女成为实质意义的空巢家庭、精神遭受沉重打击等，但经济状况、日常照料及心理救助需求等方面具有一定差异性，失独家庭行政救助政策制定和制度供给应结合地方具体情况和失独家庭差异性需求，实现救助内容和方式的多样化和层次性，在经济救助、照料服务、心理救助等方面根据失独家庭差异化需求制定相关政策、建立相应的救助制度，实现制度供给侧平衡。

对失独家庭进行类型研究和目标定位，可以对其进行精准救助，将稀缺资源进行有效分配，将有限的资源分配给最需要的人，提升社会救助的精准度。应对失独家庭进行家计调查和状况评估，在政策制定过程中充分考虑到地区之间的差异性和失独家庭的差异性，进行分类分层救助，体现地方具体特点，实现扶助政策制度创新。

如果要对失独家庭进行类型化分析，可以根据经济状况、年龄阶段等因素进行划分。一方面，根据经济状况、收入来源将其分为富裕型失独家庭^[22]、温饱型失独家庭^[23]、贫困型失独家庭^[24]；根据失独父母年龄进行划分，可以分为低龄、中龄、高龄。失独家庭在经济状况、年龄结构等方面的差异性，决定了其需求存在一定的差异性，在政策制度设计时需要将救助对象的认定、救助项目及措施、资金使用等方面进行精准定位。对于经济状况较差的贫困型失独家庭，政府应该加大经济扶助、医疗救助和社会保障力度，在满足其基本需求的基础上进行其他类型的救助措施；对于富裕型失独家庭，主要满足其心理慰藉需求；对于温饱型失独家庭，制定政策时应多聚焦其养老及医疗等需求。另一方面，从失独家庭领取扶助金年龄条件来看，我国相关文件对领取扶助金年龄条件的限定为49岁。为扩大对失独家庭的救助范围，应降低和放宽年龄条件，比如将失独家庭的扶助条件放宽至40岁。根据家庭生命周期和年龄的阶段性，处于不同年龄段的失独人群需求聚焦的问题不尽相同：40岁左右的失独父母很多担心其再生育风险，45岁～55岁的失独父母对今后养老及医疗的焦虑会更多，60岁以上的失独父母随着身体健康状况的下降面临着“失能”风险和对日常照料、未来养老和医疗的担忧。地方政府可以根据各年龄阶段失独人群的特点和不同需求，提供相关救助政策及措施。

在制定政策及制度构建时需要摸清失独家庭的核心需求，分类分层救助，实现精准救助。首先，建立和完善失独家庭信息库，通过入户调查，摸清本地区失独家庭的数量、经济状况、类型和核心需求等，定期更新数据和相关信息，实现信息化的动态管理。其次，根据失独家庭的不同类型，结合本地区具体情况，比如经济发展水平和财政状况，制定具有针对性的政策及措施，救助措施和内容依据失独家庭类型和需求进行分类分层，有所侧重，优化资金和资源的配置，实现精准救助。最后，地方救助政策因地制宜，实现制度创新。比如在对所有失独家庭开展经济救助、关爱活动等普惠政策的基础上，对于贫困失独家庭确立经济救助优先的原则，对于申请最低生活保障的失独家庭，在核算其家庭收入时，特别扶助金不计入家庭收入，将低收入失独家庭纳入医疗救助范围，给予相应的医疗救助；对于低龄失独父母，为其提供再生育子女的各项扶助措施和基金保障，打消其对再生育的顾虑；对于中龄、高龄失独父母提供医疗、养老保障，免除其对日后养老和医疗的忧虑。

（二）心理救助：精神赡养和心理救助规范化

中国的传统文化奉行多子多福，信奉“养其亲而致其乐”，即作为子女不仅应在物质上使老年人温饱，而且在精神上也应让他们感到快乐，安享晚年，实现精神赡养。孩子是家庭的希望和未来，与有子女的家庭相比，失独人群呈现出社会排斥和自我排斥，很多失独人群存在着自我价值评价低、对待自己态度消极和自我偏见等问题，变成敏感而孤立的群体，部分出现了群体融入困境。^[25]对于失独家庭而言，精神贫困甚于物质贫困。大须贺明教授认为，当国民从物质匮乏的经济性贫困脱身之后，又陷入了现代国家所特有的精神性贫困之中。国家不仅要保障国民最低限度的物质生活，更要构筑起确保国民充裕的文化生活的权利保障体系。国家在社会救助中扮演重要角色，很多时候通过行政救助的方式对国民进行救助。行政救助是宪法权利保障的体现，在现实生活中包括了以物质、经济为基础的客观性条件和以精神、文化为基础的主观性条件，现代法律的人文精神已经由保障现实生活中的客观性条件拓展至保障主观性条件的领域，以构建和谐、安定的社会。^[26]基于行政救助的人文精神，行政救助的给付标的除了包括物质或与物质有关的权益，还包括与精神、心理救助等方面有关的非物质权益的保障，政府对公民既有物质给付义务，同时还负有精神和心理上救助的义务。

从心理学角度来看，按照心理活动在某一时间内的完整特征，可以将人的心理状态分为认知、情感、意志三个方面。失独父母面临着失去子女的致命打击，这使他们的认识、情感、意志不能适应社会，不能与社会保持同步，由此对生命意义的认识及心理健康状况出现不同程度的问题。家庭代际的交流主要体现在物质和精神情感两个层面，父母与孩子之间不仅存在着双向的物质补给反馈，更重要的是情感之间的双向流通与互动。大部分老年人因身体健康状况及社会活动参与度降低，容易产生一些常见的心理疾病。^[27]随着失独父母年龄的增长，逐步步入老年，没有子女的精神赡养，失独父母心理健康问题比一般老年人更严重，政策制定可以从以下几个方面进一步规范心理救助相关内容：

第一，以政府为主导、以社区组织为依托。创造有利条件，常设心理医疗团队或与卫生机构专业心理诊所合作，通过政府购买服务等方式引入社会组织和专业团队资源及服务，提高心理救助的专业化程度和服务水平，提高失独家庭的社会融入和社会支持水平，将精神慰藉服务内容向社区及家庭拓展，改善失独家庭的精神空巢困境。

第二，心理干预和能力救助并举。一方面，应当照顾到失独群体心理特征，建立和完善相关政策和服务，在对失独家庭进行走访慰问、摸底评估的基础上，对失独人群精神及心理健康状况进行分级，按照失独人群的不同状况进行分类，有针对性地进行心理辅导，使受救助者心理恢复健康，重拾生活信心。另一方面，能力救助是精神救助更高层次的要求，通过培训及拓展等各种形式，帮助其增强自身能力，实现助人自助，促进自身可持续发展。

第三，构建三级心理健康服务体系。从认知到治疗，建立科普宣传、心理咨询、心理疾病治疗三级服务体系，根据失独父母的心理和精神状态的评估结果，有针对性地开展各类心理援助服务。通过讲座、微信公众号等多种宣传途径倡导健康生活方式，传播心理健康知识，让其学会心理调适，提升心理自我调节能力；积极开展心理咨询，疏导心理困扰，预防心理疾病的发生；在专业人员的引导下实施危机干预和心理援助服务，帮助其逐步恢复健康心理状态，早日走出失独阴霾。

（三）多元救助：国家兜底责任与社会力量整合

作为基本人权的生存权包括了两方面的含义：一方面体现为国民得以生存、赖以生活的一切条件和支持；另一方面体现为国家和政府义务，保障国民生存权之义务。^[28]失独家庭的产生不仅涉及个体生存权，同时也是社会问题，影响社会的稳定与和谐，关系到家庭的切身利益。生存权的实现和保障以政府责任的形式存在，国家承担不可推卸的兜底责任。在宏观层面，国家负有立法职责，即制定完善的社会保障制度之义务；在微观层面具有行政责任，即承担具体制度实施保障之职。^[29]对失独家庭进行救助的过程中，政府不仅承担兜底责任，同时还扮演着主导者角色，整合各方社会力量，引入社会多元主体共同帮助失独家庭，具体包括以下几个方面：

第一，通过政府购买服务的方式，整合各类社会资源。政府购买服务是当下政府行政的有效手段和方式，是整合资源的有效途径。2014年施行的《社会救助暂行办法》规定了政府可以通过购买服务等方式让社会组织参与到行政救助中来。^[30]我国各地政府在实践中通过购买服务实现了对失独家庭的有效救助：河北保定政府通过购买服务的方式开展“暖心续航”公益项目，结合生态系统理论，从健康辅助、情感支持、社会回归和能力发挥四方面，为失独家庭提供专业的服务。陕西西安政府以购买服务的方式实现了包括生活照料、老年人能力评估、心理援助、康复治疗、卫生保洁、洗衣做饭等对失独家庭的全方位服务。

第二，调动社会各类公益组织的力量，充分发挥其专业性优势。一方面，社会公益组织作为政府、市场之外的第三方力量，在帮助社会中的弱势群体方面发挥着举足轻重的作用。社会组织在政府的组织和主导下可以为失独家庭提供有关救助服务，作为行政救助的补充。例如，上海“星星港”组织是群众志愿组织，为失独家庭提供心理危机干预和心理援助服务。另一方面，由于我国公益组织在救助资金和救助范围等方面的有限性，社会组织提供救助服务更多体现为一种道德范畴上的救助行为，其发展运行及规范性还有待完善，需要政府的扶持和介入，增强其存在的合法性与社会公信力，吸引更多的资金和资源来共同救助失独家庭。

第三，充分发挥计生协会组织和基层组织的力量，构建失独家庭救助网络服务体系。计生协会和基层组织具有庞大的组织网络，能够将服务延伸到失独家庭所在社区，贴近其需求。北京计生协推出了专门针对失独家庭服务的“心灵家庭”项目，建立了104个心灵家园基地。为方便失独老人，102个基地都建在了社区和乡村。重庆计生协定期按比例随访扶助对象，积极整合政策资源，落实保障措施，承担着失独家庭信息收集、系统维护等工作。

【注释】

[1]在官方的语境中，失去独生子女的家庭被称为“计划生育特殊困难家庭”或“独生子女死亡家庭”，许多人认为，这一定位强调了困难的自然属性，淡化了其作为政策负面效应承担者的现实。“失独者”或者“失独家庭”的提法广泛运用于学术研究中和民间。

[2]《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，载http：／／www.gov.cn／gong bao／content／2000／content＿60154.htm，最后访问时间：2020年4月3日。

[3]《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，载http：／cpc.people.com.cn／GB／64093／64094／5314160.html，最后访问时间：2020年3月2日。

[4]《全国计划生育家庭特别扶助专项资金管理暂行办法》，载http：／www.gov.cn／zwgk／2010－08／05／content－1671948.htni，最后访问时间：2020年11月3日。

[5]《关于建立完善失独家庭养老扶助制度的意见》（陕政办发〔2012〕96号）。

[6]上海市卫生和计划生育委员会等2014年8月发布了《关于本市进一步加强计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，对失独家庭的养老保障和扶助制度作出了详细规定。

[7]《关于建立计划生育特殊困难家庭“医养扶一体化”服务保障机制的意见》，载http：／yzwb.sjzdaily.com.cn／html／2014－09／26／content＿1114982.htm，最后访问时间：2020年3月7日。(www.xing528.com)

[8]梁璠、陈曦：“西安43岁以下失独家庭人群可实施免费再生育手术”，载西安晚报：http：／news.xinhuanet.com／local／2013－07／24／c＿116671935.htm？pro⁃longation＝1，最后访问时间：2020年6月3日。

[9]李晓宏：“失独家庭帮扶项目试点扩大到全国49个地市”，载中国政府网：ht⁃tp：／www.gov.cn／jrzg／2013－07／05／content＿2440749.htm，最后访问时间：2020年6月5日。

[10]“北京平谷失独家庭每年补贴2万”，载http：／news.qq.com／a／20130404／000394.htm，最后访问时间：2020年6月9日。

[11]廖君：“武汉为失独老人提供免费居家服务”，载财新网：http：／china.caixin.com／2012－08－15／100424205.html，最后访问时间：2020年9月4日。

[12]吴秀云：“广州拟建失独家庭数据库”，载搜狐网：http：／money.163.com／13／0521／02／8VC644CD00253B0H.html，最后访问时间：2020年10月12日。

[13]“北京‘暖心计划’保障失独家庭”，载http：／wvAv.hzins.com／study／detal－33595.html，最后访问时间：2020年8月4日。

[14]“中国妇女发展基金会关爱‘失独母亲’”，载新浪网：http：／gongyi.sina.com.cn／gyzx／2013－02－25／111441260.html，最后访问时间：2020年3月6日。

[15]“西城区：新希望家园关爱失独老人”，载http：／www.bjchs.org.cn／html／ji⁃cengdongtai／20130627／60336.html，最后访问时间：2020年4月5日。

[16]“北京西城区长安街街道帮失独家庭找‘儿女’”，载http：／beijing.qianlong.com／3825／2013／07／26／2500＠8817596.htm，最后访问时间：2020年4月3日。

[17]“朝阳区部分地区出台‘兜底政策’为失独家庭解忧”，载北京朝阳：http：／／www.bjfc.gov.cn／web／static／articles／catalog＿ff8080813678bee3013678ccd3810013／ar⁃ticle＿8a8c82563ff1b364014148be5fb605ba／8a8c82563ff1b364014148be5fb605ba.html，最后访问时间：2020年3月5日。

[18]“通州区人口计生委‘一扶助三关怀’开展失独家庭帮扶活动”，载http：／www.bjfc.gov.cn／web／static／articles／catalog＿ff8080813678bee3013678ccd3810013／article＿8a8c825645a6412601461c585ed8009d／8a8c825645a6412601461c585ed8009d.html，最后访问时间：2020年3月4日。

[19]李龙胜：“失独老人因无人担保被挡在养老院门外”，载《北京晚报》2013年2月25日。

[20]老人入住养老院需要子女或者担保人签字涉及老人治疗意见的确定问题，化解养老院的责任风险。更重要的是当老人住院费用、医疗费用超支时，担保人必须支付。这就涉及经济关系，以至于现实生活中失独老人的大部分其他亲属都不愿签字担保。

[21]李龙胜：“失独老人被挡在养老院门外”，载《北京晚报》2013年2月25日，第5版。

[22]这类失独家庭具有较高的经济收入和经济实力，物质需求不是该类家庭的主要诉求，其主要需求在于精神慰藉和生活照料层面。

[23]该类失独家庭有稳定的收入来源和经济保障，但一旦家庭成员出现重大疾病或变故，经济上就会立即陷入困窘。该类型失独家庭父母大多是经济能力尚可的企业退休职工或有固定收入的其他从业人员，对于他们来讲，更关注的问题是今后如何实现老有所养、病有所医。

[24]没有稳定的经济来源，或者收入很低、陷入贫困的家庭，这是失独家庭中最不容忽视的一个群体，属于政府应该加大对其经济补贴和医疗救助力度的对象。

[25]群体融入困境，即失独家庭主动或被动接受社会排斥的人际交往困境使他们越来越难融入社会。参见张必春、江立华：“丧失独生子女父母的三重困境及其扶助机制——以湖北省8市调查为例”，载《人口与经济》2012年第5期。

[26]［日］大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第25～26页。

[27]老年群体本身就较容易发生心理疾病，有研究表明，老年人常见的精神疾病包括：老年性痴呆症、老年性格异常、老年期神经症等。其中老年性痴呆症主要表现为记忆障碍、人格改变、思维障碍、行为障碍等。老年性格异常主要表现为妄想、幻觉、吝啬或无端慷慨等。老年期神经症表现为老年焦虑症和老年抑郁症。老年抑郁症表现为压抑、沮丧、悲观、厌世等，甚至出现自杀倾向或自杀行为。

[28]柳砚涛：《行政给付研究》，山东人民出版社2006年版，第35页。

[29]孔繁华：“和谐社会的政府救助义务”，载《行政与法》2005年第9期。

[30]《社会救助暂行办法》第54条规定：“县级以上地方人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务。”