失独家庭社会救助体系研究：北京经验

（一）统一硬性的政策规定，无法实现精准救助

2013年五部门规定在国家层面确立了失独家庭救助的基本框架和主要措施，各地以此为依据确立了地方对于失独家庭的救助内容。我国从2008年全面实施失独家庭救助工作以来，至今已有十余年，各地有关政策及救助措施逐步完善，出台了一系列具体措施和实施办法。然而，很多地方的救助政策存在一刀切的问题，其统一硬性的政策规定，缺乏对失独家庭具体情形的评估和类型化分析，无法实现精准救助，不利于资源的合理有效配置和救助效果最优化。

对地方救助政策及内容进行分析可以发现，其主要内容和2013年五部门规定高度重合，都是通过原则性的规定提出了扶助金、养老、医疗、社会扶助等方面的若干措施，缺乏针对性和可操作性，地方制度创新不足。从现实情况来看，一方面各地区的经济发展状况不同，具有地方差异性；另一方面，失独家庭的具体情形不同、其需求具有差异性，从国家到地方的政策及制度设计需要考虑地域和需求差异性。马斯洛需求层次理论反映了人类需求的层级及实现顺序，从社会和经济发展的状况及角度出发，政策及制度应满足不同情形、不同层次的需求，层次划分旨在满足不同层次的需求，需要考虑和回应需求的差异性，提高政策及措施的针对性，实现对需求的精准回应。特别是相比于国家层面的救助政策，地方性失独家庭救助政策对当地失独家庭的影响更为直接，应具有地方独特性与创新性。

（二）区域经济扶助政策类型分化，救助力度地域性失衡

以经济救助为例，我国各地区失独家庭扶助金标准差异显著，区域经济扶助政策类型分化：有的地区除了每月给予失独家庭扶助金，还提供一次性的扶助金，例如厦门市对失独家庭发放3万元的一次性紧急救助金；有的地区经济救助类型单一且水平较低。从我国部分省市及地区失独家庭扶助金标准来看，扶助金标准与地区经济社会发展水平和地方政府投入相关，例如广东省失独家庭扶助金水平较高，位居全国前列。

在区域经济扶助政策类型的分化下，各地对失独家庭的扶助力度呈现出较大差异性，不同地域失独家庭的生存状况和生活质量体现出差异性。一方面，不同省市在扶助标准上存在较大差异性；另一方面，有些省内不同城市、地区之间的差异性也比较显著，导致部分失独家庭心理失衡，救助政策的公平合理性受到质疑。省际的扶助金标准从600元到1500元不等，对广东省内城市进行比较来看，东莞和广州分别为1500元和1100元。

（三）经济直接救助为主，心理间接救助乏力

从各地救助政策内容来看，自2007年开始国家相继颁布的失独家庭救助政策体现为以扶助金为主要形式的物质救助。从2013年开始，国家出台的政策加大了对失独家庭的扶助力度，救助内容日益完善，包括了提高经济扶助标准、做好养老保障工作、提高医疗保障水平、开展社会关怀活动、探索建立计划生育公益金或生育关怀基金等一系列救助政策和措施。经济救助主要通过国家和地方财政支持，扶助金直接拨付到扶助对象的个人账户，经济救助的特点是扶助效果显性、可评价、可监管。心理问题具有隐性的特点，失独家庭心理救助体现为救助周期长、效果具有不确定性。(www.xing528.com)

不同于一般空巢家庭，失独家庭中唯一子女的离世，对失独父母的精神打击巨大。笔者曾作为社会组织志愿者对失独人群进行帮扶，对其进行心理测试及评估的结果显示很多失独父母的心理健康状况堪忧，在调查中发现：有74.4%的被调查者（包括选择“完全同意”和“同意”的被调查者）在失独后感到情绪沮丧、郁闷；有67%的被调查者（包括选择“完全同意”和“同意”的被调查者）曾有过厌世的心理状态，认为“倘若我死了别人会过得更好”；有80.5%的被调查者（包括选择“完全同意”和“同意”的被调查者）认为“生活没有未来”。失独父母在失去独生子女后，普遍面临极为严重的心理健康和精神问题，普遍会感到沮丧、郁闷、烦躁，长期沉溺于一种悲伤的情绪之中，对生活失去信心，失去子女的悲伤心理和对没照顾好子女的自责心理，会使他们出现一种自我否定情绪，认为是由于自身的原因才导致这一状况的发生，由此他们潜意识地会产生一种自我厌恶和自我惩罚的情绪，对自己的人生意义全盘否定，认定自己是一个“不祥之人”，认为自身的存在是所有不幸的根源，并沉浸于这种情绪中不可自拔，从而影响他们的老年生活。心理救助对于失独家庭的生活状态及可持续发展意义重大。

各省市大部分政府政策文件都提到了有关对失独家庭进行的心理救助和干预，比如在一系列有关失独家庭救助的“实施细则”和“实施方案”中均提到了“加大社会关怀力度”“开展心理疏导和精神慰藉”等措施，但很多政策规定比较原则，缺乏具体可操作性的规定，很多时候只是象征性地通过节日走访发放慰问金，心理救助流于形式，还欠缺专业性及规范化，救助乏力，不能有效解决这类特殊家庭的重要心理需求。

（四）救助责任主体单一，难以长效解决失独家庭困境

从各地有关失独家庭行政救助的政策及措施的内容来看，部分省市失独家庭救助责任主体比较单一，本人选取了部分地区在对失独家庭进行救助时的救助主体类型及地方各级政府扶助金资金承担比例进行统计和分析。可以看到，地方政府根据本地经济社会发展情况，扶助金的支出由省级、市县级政府各自承担相应比例，经济发达地区扶助金侧重于由基层政府支出或其支出占比较大，比如北京、上海、广东珠江三角洲地区的扶助金支出主要由各区（市县）政府承担。

表3.1　扶助主体及扶助金分担比例

资料来源：各地卫生健康委员会网站及相关政府网站。

另一方面，对各地政策文件进行梳理后发现，广东省、北京市、上海市等地区有关失独家庭救助政策和具体措施的相关文件中出现了“非政府组织”“社会力量”等字样，在救助实践中地方政府通过购买社会组织服务、商业保险等方式积极调动各方力量，形成救助合力。然而，很多省市失独家庭救助主体主要为本地政府、相关计生部门及社区街道等，责任主体单一，主要为政府及相关部门组织，未能充分调动社会组织和力量，如果政府引导缺位，社会组织和各类社会力量无法充分发挥其优势和专业性，难以长效解决失独家庭面临的困境。