北京市的和谐社会视域下失独家庭救助实践案例

继2007年国家人口计生委进行独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作后，其他省市也纷纷响应政策号召，逐步探索并不断完善失独家庭社会救助体系。

（一）陕西省

为了解决好失独家庭生活中遇到的物质和精神的双重困境，治愈他们的心理创伤，陕西省不断完善失独家庭社会救助制度，具体包括以下内容：^[5]

1.提高失独家庭扶助标准

提高失独家庭特别扶助标准，进一步完善特别扶助制度。根据城乡居民消费水平的实际，对年龄在60周岁以上的失独家庭，城镇居民每人每月提高到1000元；所需经费由省和市县按8∶2的比例承担。同时建立失独家庭养老扶助标准动态调整机制，随着全省城乡居民年人均生活消费的增长，逐步提高失独家庭的扶助标准。

2.对失独家庭给予一次性补助

在独生子女家庭失去子女时，根据当地生活消费水平给予一次性补助。对城镇家庭一次性补助3万元，其中精神慰藉费1万元、生活补助费2万元。所需经费，按隶属关系由同级财政承担。

3.鼓励失独家庭再生育

失独家庭有再生育意愿的，人口计生部门、卫生部门要提供再生育所需各项技术服务，所需经费由省级财政承担。鼓励失独家庭收养、领养、过继子女，并在办理相关手续时提供方便。

4.完善失独家庭社会福利政策

失去生活能力以及年龄在60周岁以上的失独家庭夫妇，可以由户籍所在地县、区人民政府按照就地就近和自愿的原则，安置在敬老院生活。失独家庭扶助标准提高后，已享有的社会福利政策继续享受，已纳入城乡低保的继续享受低保政策。

5.积极开展关爱关怀失独家庭活动

当地的人口计生、财政、税务、民政等有关部门要制定相关的政策措施，引导社会民间资金投入失独家庭的社会养老事业。组织志愿者队伍，开展对失独家庭的心理咨询、精神慰藉、生产帮扶、生活照料等关爱活动。

为了让失独群体老有所依、老有所养，陕西省探索了一种新模式，利用农村闲置学校、乡镇公共场所和其他闲置资源为失独家庭集中建院，实现失独群体的集中居住，使这些同命人互相帮助，抱团取暖。按照就近和自愿的原则，由户籍所在地政府将失独父母安置在农村五保供养服务机构生活，并保证每一位失独老人能够充分享有已有扶助政策。

（二）上海市

上海市的失独家庭帮扶政策主要从扶助金、养老服务、医疗服务、社会关怀四个方面建立和完善失独家庭社会救助体系：^[6]

1.建立特别扶助金动态增长机制

根据经济社会发展水平，逐步提高计划生育特殊困难家庭的经济扶助标准，按照国家有关规定，建立计划生育家庭特别扶助金动态增长机制。从2013年1月1日起，提高计划生育家庭特别扶助标准，即对符合条件的特别扶助对象，独生子女死亡家庭特别扶助标准从每人每月150元提高到每人每月500元。计划生育家庭特别扶助所需资金，由区县政府承担。从2016年1月1日起继续提高计划失独家庭特别扶助标准且按照年龄段进行划分：49～59岁的，每人每月670元；60～69岁的，每人每月720元；70岁及以上的，每人每月770元。

2.养老服务

第一，对年满60周岁及以上、需要生活照护的上海市户籍计划生育特别扶助对象，凭《计划生育家庭特别扶助证》，由民政部门经经济状况审核和老年照护等级评估后，对符合条件的对象实施“五优先”，即：优先上门评估、优先提供上门照护服务、优先利用老年人日间服务中心和老年人社区助餐点等社区居家养老服务设施、优先入住政府举办或资助的指定养老机构，对独居老人，优先提供社区关爱服务并纳入老龄部门独居老人关爱服务。

第二，对计划生育特别扶助对象中生活自理困难和经济困难的上海市户籍老人，凭《计划生育家庭特别扶助证》，经评估后符合社区居家养老政策条件的，发放养老服务补贴。

第三，对上海市户籍计划生育特别扶助对象家庭申请最低生活保障或农村五保供养，凭《计划生育家庭特别扶助证》，符合条件的及时纳入，在核算其家庭收入时，符合本市规定的特别扶助金等计划生育奖励与补助不计入家庭收入。

3.医疗服务

第一，将符合条件的上海市户籍低收入计划生育特别扶助对象纳入本市城乡医疗救助范围，给予相应的医疗救助。

第二，对有再生育意愿的上海市户籍独生子女伤残死亡家庭，根据实际情况，提供取出宫内节育器、实施输卵（精）管复通等计划生育手术（治疗）服务。经费列支渠道：医疗保险对象发生的费用由医疗保险或生育保险基金按照规定支付，非医疗保险对象由区县财政支出。对确有需要、自愿要求实施辅助生殖技术的，给予必要的帮助。

第三，各区县社区卫生服务中心在全面推广家庭医生制度时，签约服务优先覆盖到辖区内有服务需求的计划生育特殊困难家庭。计划生育特殊困难家庭凭《计划生育家庭特别扶助证》签约社区卫生服务中心的家庭医生后，可享受优先就诊、优先转诊等服务。

4.开展社会关怀活动

第一，充分发挥各类社会组织、企事业单位、群众自治组织，特别是志愿服务组织、社会工作专业服务机构、基层计划生育协会和人口福利基金会等的积极作用，以精神慰藉和心理疏导为重点，深入开展各种形式的社会关怀活动，营造良好的社会氛围。市、区和镇（乡）、街道组织开展形式多样的失独家庭成员心理健康科普宣传，通过发放心理健康科普宣传品、举办专家心理讲座、微信、手机APP等途径，传播心理健康知识，倡导健康生活方式，学会自我心理调适方法，提升计生特殊家庭成员的心理健康素养，充分利用公共服务设施，为失独家庭成员提供心理辅导、情绪疏解等心理健康服务。

第二，上海市城镇计划生育特殊困难家庭，凭《计划生育家庭特别扶助证》，经申请审核符合廉租住房条件的，由住房保障机构及时发放租金补贴或安排廉租房入住；符合公共租赁住房条件的，及时安排公租房源入住。

第三，独生子女死亡家庭因成年子女去世后需要更改房地产权利人、申请办理房地产继承的转移登记的，按照上海市房地产登记规定办理。凭《计划生育家庭特别扶助证》，可由房地产登记机构提供绿色通道服务。

第四，独生子女死亡家庭符合收养有关法律法规规定，家庭成员身体健康、品行端正，且有抚养教育被收养人能力的，凭《计划生育家庭特别扶助证》申请收养本市儿童福利院弃（婴）儿时，在遵循“儿童利益最大化”原则的基础上，同等条件下予以优先照顾，适当放宽年龄限制。在初次筛选家庭安排评估时，同一时间段内提出申请的国内收养家庭中，优先考虑失去生育能力的中年失独家庭。对于评估合格的失独家庭，只要有符合其要求的被送养儿童，优先予以配对试养。对于融合成功的本市失独家庭，优先进入收养登记程序，办理收养登记手续。

第五，凡独生子女死亡家庭，家庭成员至少一方为上海市户籍的老年人或医学认定身患危重疾病不能逆转的，凭《计划生育家庭特别扶助证》，可由本人或监护人提出申请，授权委托殡仪单位对身后事进行安排和处理，签订协议明确有关事项、费用等内容，并确定监护人或监督人及其职责，解决身后之忧。对于计划生育特殊困难家庭成员死亡的，提供必要的丧葬服务补贴。

5.失独家庭联系人制度

上海市围绕解决失独家庭的突出困难，建立和完善政府主导、社会参与的失独家庭联系人制度，切实落实各项扶助关怀政策措施，做到应扶尽扶、精准扶助，改善和保障民生，促进社会和谐。建立和完善乡镇（街道）、村（居）委二级计划生育特殊家庭“双岗”联系人工作网络，1名为乡镇（街道）联系人，1名为村（居）委联系人。联系人可由计生干部、计生协会员、社工、志愿者、第三方专业服务机构人员等适合该项工作的人员担任。其主要职责包括：及时了解掌握联系对象的身体状况、精神状态和利益诉求，记录和更新相关信息；向联系对象宣传与计划生育特殊家庭扶助关怀工作相关的政策以及服务项目，及时反映联系对象的意见和建议；联系对象发生意外、重病、受灾、亡故等重大情况时，联系人要及时报告，帮助排忧解难；逢重要传统节日，以联系对象易于接受的方式开展慰问和关怀工作。

6.失独家庭援助服务项目

对符合条件的失独家庭，可以获得由第三方专业服务机构提供的援助服务项目，包括：

第一，信息咨询。包括生活服务信息、政策信息、法律咨询、心理咨询等。

第二，健康管理。包括24小时电话医生咨询、就医指导、门诊预约等。

第三，辅助就医。行动不便的失独特别扶助对象，在各级医疗机构门诊、急诊看病就医时，可以按规定获得一定时间的辅助就医服务。

第四，代叫家政服务。包括代叫快递、代叫家政、代购代买等。

第五，紧急救援服务。通过“一键通”呼叫设备提供紧急救援指导等。

第六，主动关爱。每周电话关怀、助老员上门关爱等；有特殊需求的，可要求按约定方式提供每日关怀服务。

第七，事项提醒。包括晨练提醒、就医提醒等。

（三）河北省石家庄市

石家庄市在2014年底前普遍建立了计划生育特殊困难家庭“医养扶一体化”服务保障机制，让失独家庭病有所医、老有所养、难有所助。^[7]

1.为失独家庭配备家庭医生(www.xing528.com)

全面开展家庭医生契约式服务，为每个失独家庭配备一名家庭医生，提供医疗卫生入户走访、咨询、护理保健、康复指导及必要的心理干预等基本医疗服务，逐户逐人建立《家庭成员健康档案》。

2.多家定点医院为失独家庭提供就医

确定多家定点医院为失独家庭定点医疗服务机构；明确一至两家综合性医院作为县级定点医疗服务机构；各定点医疗服务机构根据失独家庭个人意愿，与其签订《医疗救治授权书》，并为其家庭成员就医提供医疗服务。市、县两级分别组建由心理、中老年病防治等方面医务人员组成的专家队伍，根据失独家庭需求，开展健康知识讲座和心理疏导服务。

失独家庭成员凭《计划生育特别扶助制度扶助证》，可享受专人引导的挂号、咨询、诊疗、住院、结算支付和优惠减免等就医诊疗“一条龙”服务。建立市、县、乡、村（社区）四级医疗机构转诊衔接机制，对急、重病症计划生育特殊困难家庭父母免费提供120院前急救服务。计划生育特殊困难家庭成员遇有突发性急、重病症时，根据《医疗救治授权书》的授权内容，及时转诊定点医疗服务机构进行救治。

3.建立失独家庭医疗应急保障专项资金

按照市级每年不低于300万元的标准设立“医疗应急保障专项资金”，并按一定比例提前拨付市级各定点医院；各县（市）区按照每年不低于30万元标准设立专项资金，并提前按一定比例拨付到县级定点医院，为救治患有急、重病症失独家庭提供资金保障。对参加城镇、农村居民医疗保险的低保失独家庭父母，住院治疗个人承担部分给予一定比例的报销；符合民政部门重大疾病救助条件的，住院治疗个人承担部分应提高报销比例。建立常规体检制度，每年为49周岁以上失独家庭父母免费体检一次。同时，采取政府购买服务的方式，为失独家庭父母购买重大疾病住院护工补贴保险。根据个人意愿，可由定点医疗服务机构帮助住院失独家庭父母选定护工进行陪护。

4.优先安排失独家庭公益养老

建立完善以居家养老为基础、社区托管为依托，公办养老机构为主、民办为辅、城乡结合的失独家庭养老保障体系，为失独家庭提供养老服务保障。

对生活有自理能力、自愿居家养老的失独家庭成员，在其年满60周岁后逐步提高养老补贴标准。具体标准由各县（市、区）制定，提高部分从计划生育救助公益金中列支。根据失独家庭父母本人意愿，指定直系或者旁系亲属作为赡养人。政府作为成人监护主体，指导双方按照法律规定签订《赡养协议》，明确赡养人与被赡养人的权利和义务，由赡养人按照《赡养协议》赋予的责任义务照顾被赡养人的生活起居，做好临终关怀。实行契约赡养的失独家庭父母，在其年满60周岁后，享受居家养老的有关待遇。

对60周岁及以上的失独家庭，特别是失能或半失能的夫妻，优先安排入住政府投资兴办的养老机构。失独家庭父母入住公益养老机构，其享受的国家特别扶助金、生活补贴金、养老补贴金等划拨到养老机构，不足部分由政府承担。鼓励民办养老机构为计划生育特殊困难家庭提供养老服务，并按有关规定给予一定补贴。

5.享受一次性救助、生活补贴和养老补贴

第一，失独父母女方不满49周岁或男方（单亲）不满55周岁的，由县级财政给予4000元的一次性救助金；待女方年满49周岁或男方（单亲）年满55周岁后，再由县级财政分别给予20 000元、市级财政给予10 000元的一次性救助金。女方年满55周岁或男方（单亲）年满60周岁，由县级财政给予20 000元、市级财政给予10 000元的一次性救助金。

第二，失独父母女方年满49周岁或男方（单亲）年满55周岁后，县级财政给予每人每月100元、市级财政给予每人每月50元的生活补贴。

女方年满55周岁、男方年满60周岁后，县级给予的生活补贴为每人每月300元，市级给予的生活补贴为每人每月200元。

第三，失独父母女方年满55周岁或男方（单亲）年满60周岁，自领取养老金之日起，由市、县级财政分别给予每人每月不低于150元的养老金补贴。

（四）广州

1.分段扶助金救助

达到国家、省规定的扶助年龄，扶助金按照省的标准执行，男年满60周岁、女年满55周岁的次月扶助金适当提高。2008年10月～2013年12月，达到规定年龄的扶助金标准为150元／人月，达到提标年龄的扶助金标准为300元／人月；2014年1月起，达到规定年龄的扶助金标准为800元／人月，达到提标年龄的扶助金标准为1100元／人月。

2.医疗救助及服务

将失独家庭纳入广州市医疗救助范围，获得资助参保和在定点医疗机构单病种、门诊特殊病种和门诊慢性病以及住院就医的资助。将失独家庭成员纳入大病救助对象。各级卫生医疗机构建立“绿色通道”，为计划生育特殊困难家庭成员提供就医便利。社区为计划生育特殊困难家庭成员提供“家庭医生”服务，建立“家庭医生”档案，定期上门诊疗、护理，具体内容包括：

第一，优先纳入家庭医生签约服务。将失独家庭成员作为优先纳入家庭医生签约服务的重点对象。充分发挥基层卫生计生组织网络的作用，确保每个失独家庭有1名签约的责任医生。签约团队要为签约对象提供约定的基本医疗、基本公共卫生、绿色通道、心理支持和援助，以及个性化健康管理服务，保证服务次数和服务质量。

第二，提供优先便利的医疗服务。选定广东省第二人民医院作为省级的失独家庭优先便利医疗服务定点机构，各地选定市级和县级的定点医疗机构，指导定点医疗机构制定并落实对计划生育特殊家庭成员的优先便利医疗服务措施。定点医疗机构设置相应的“绿色通道”服务窗口，服务窗口应配备工作人员。失独家庭成员持相关凭证在定点医疗机构普通门诊就诊时，定点医疗机构为其开通优先便利就医“绿色通道”，提供挂号、就诊、转诊、取药、收费、综合诊疗等优先便利服务；对需要紧急救治的失独家庭成员，开通急诊“绿色通道”，安排医务社工和志愿者，为失独家庭成员提供就医引导、陪诊等服务。

第三，明确施行手术等医疗服务的签字程序。医疗机构在对失独家庭成员施行手术、特殊检查或者特殊治疗时，如无法取得患者本人意见又无法取得患者家属或者关系人意见时，经治医师应当提出医疗处置方案，在取得医疗机构负责人或者被授权负责人签字同意后实施。

3.养老救助

60周岁以上的、申请入住公办养老机构的失独家庭成员，可以获得优先轮候的资格，申请社区居家养老服务可以申请政府服务资助。年龄在60周岁以上失去生活自理能力的失独家庭成员，按照就地就近和自愿的原则，优先安置在政府举办的养老机构养老，或通过购买服务为其提供居家养老服务。无劳动能力、无生活来源且年满60周岁的农村户籍失独家庭老人，可申请五保供养，按照就近和自愿的原则，安排入住农村敬老院。

4.公共租赁住房

符合承租公共租赁住房条件的失独家庭，可以优先给予安排。对农村失独家庭，要按照有关规定优先纳入农村危房改造范围。

5.社会关怀

第一，发动社会力量，组织志愿者队伍，开展对失独家庭成员的心理咨询、精神慰藉、权益维护、司法援助、生产帮扶、生活照料等关爱活动。

第二，对符合条件、有收养意愿的失独家庭成员，在同等条件下，优先安排其收养子女。

第三，对失独家庭成员死亡的，可提供必要的丧葬服务补贴。

第四，通过“生育关怀基金”等形式，给予失独家庭成员精神慰藉费和生活补助。

（五）江苏

江苏省在加大对失独家庭在经济扶助、养老医疗保障、生活帮扶、社会关怀等多个方面的扶助力度的基础上，各地采取各种救助措施，帮助失独家庭解决实际困难。

1.泰州：“六个一”精准扶助

为增强计划生育家庭抗风险能力，提高家庭保障水平，为失独家庭父母投保住院护理险，因病住院的给予定额住院护理补贴；当年新患重大疾病的，给予定额赔付，同时建立计划生育公益金和生育关怀基金，在失独家庭遭遇意外事件生活出现重大困难时，及时提供救助，实施“六个一”精准扶助：其一，为每个失独家庭配备一名家庭（乡村）医生，提供家庭（乡村）医生签约服务。其二，建立一份健康档案，进行健康状况评估，实施动态管理。其三，提供一次免费体检，每年为65岁以上、高血压和Ⅱ型糖尿病等患慢性病的特别扶助对象提供一次免费的常规体检，实施健康管理。其四，将年满60周岁的特别扶助对象纳入基层医疗卫生机构定期上门巡诊范围，对行动不便的按规定提供上门服务。其五，购买一份住院护理和大病保险。实时为计划生育特殊困难对象投保住院护理和大病保险。凡经卫生计生部门审定领取失独家庭特别扶助金的父母在因意外或疾病原因住院时，可及时享受到住院护理补贴和大病治疗费用补偿。其六，明确一位联系人。以社区为单位，对辖区内计划生育特殊困难家庭，建立失独家庭信息档案，明确联系人，结对一名志愿者。

同时，建立监护人和联系人制度。将失去民事行为能力的失独家庭成员纳入成年监护制度安排中，失独家庭成员均为无民事行为能力或限制民事行为能力的，由其住所地的居（村）民委员会在关系密切且愿意承担监护责任的对象中指定监护人；如无愿意承担监护责任的对象，由居（村）民委员会承担监护责任。其住所地的居（村）民委员会建立计划生育特殊困难家庭信息档案，实行联系人制度，及时沟通情况，了解需求，提供必要的帮助。

2.常州：法律援助工作站

对失独家庭进行法律援助是对其进行帮扶的重要环节，为进一步完善失独家庭帮扶工作社会化支持体系，充分发挥法律援助对失独家庭的服务功能，常州市司法局、法律援助中心和律师协会联合设立了失独家庭法律援助工作站，常州市卫生计生委和所属六个辖市、区卫计局分别与市、区司法局签约，同步建立了失独家庭法律援助工作站。法援工作站通过积极作为，细致服务，让每一个失独家庭老有所养、病有所医、难有所助。

（六）小结

从各省市典型实践案例可以看出，为了缓解失独家庭的困境与实际困难，作为对国家政策的补充，全国各地结合当地具体情况多方面对失独家庭社会救助进行探索和尝试，以期更好、更全面地解决失独家庭的困难：

第一，政策全方位。指扶助措施的服务内容涵盖日常照料、医疗保健与心理健康等生活的方方面面，让失独家庭享受全方位的照顾服务，尤其对老年失独父母给予特殊的养老照顾。2012年中国计生协启动了“计生特殊家庭（失独家庭）帮扶模式探索项目”，该项目第一年启动15个地区项目试点，指导各地从实际出发，在生活帮扶、经济补助、心理疏导、养老关怀等方面出台了一系列的措施。例如西安的未央区和灞桥区分别建成4个帮扶平台和4支服务队伍，帮扶内容包括生活、医疗、心理和文化等各方面。具体如为扶助对象做健康查体，建立健康档案，还建立了绿色通道，为社区内失能、半失能的失独家庭提供订单式餐饮服务，帮助他们在社区日间照料机构免费就餐，并给予伙食补助费等。^[8]中国计生协计划2013年把项目试点扩大到全国49个地市。^[9]

第二，提高社会各方参与度。充分借助社会各界力量，使其共同参与到失独家庭的社会救助中是各地探索扶助举措的一种新趋势。如重庆北碚区计生协会在2005年成立了中国首个关爱中年丧子家庭的社会组织——真情互动联谊会，现已吸收会员835人；而在江苏省南通市开展的“生育关怀亲情牵手”活动中，南通市海安县吸收了326名民营企业主加入志愿者队伍，为计划生育困难家庭提供技术、资金和物资帮助等。^[10]

第三，形式创新。很多地区开拓思路，探索失独家庭社会保障新模式。例如上海早在2008年就推行了独生子女意外保险计划，父母可自愿用每年60元的独生子女奖励费购买保险，在独生子女因病身故、意外身故或患重大疾病时，可以得到最高6万元的补偿。而在2004年～2007年间，上海市共发行专题彩票1760万元，筹集福利资金近500万元，主要用于扶助陷入困境的失独家庭。

第四，服务专业化。随着我国社会保障制度的不断发展与完善，覆盖面的扩大与保障水平的逐渐提高，失独家庭的养老保障也应追求服务水平的高质量与专业化。在武汉，独生子女伤残或死亡的60岁以上生活困难老人，于2012年开始可免费获得每天1小时由政府向专业公司购买的上门“保姆服务”，服务主要内容包括打扫卫生、买菜做饭、洗衣、购物、陪同去医院看病等。武汉市的绝大多数失独老人都享受到了免费或者补偿半费的居家养老护理服务。^[11]此外，广东省妇联与家庭期刊创办了广东省幸福家庭促进会，促进会的专家团队着手建立广州市失独家庭的数据库和相关网站，与专业队伍合作，开展针对失独家庭的咨询、服务和资助等方面的工作，同时建立志愿者队伍，为失独家庭提供各种服务。^[12]