周恩来曾指出：“朝鲜战争不是我们预料的，可是也不应该看成完全不是我们预料的。因为我们中国的胜利，是出乎美帝国主义所预料的。它信任蒋介石，援助蒋介石，虽不能把共产党完全消灭，至少可以打到一个更缩小的地区。就是到1948年或1949年，它们还有幻想，至少可以平分中国嘛！后来这些幻想都破灭了，蒋介石逃出大陆，美帝国主义侵略势力被赶出大陆，那真是出乎他们的预料之外。六万万人民站起来了，胜利了，再也不愿做帝囯主义的奴隶了，真使它不甘心。所以，美帝囯主义退出中国大陆，被赶出中国大陆，它是不会就此甘心的，必然要和我们较量，这一点我们是看到的。”“这就是说我们同帝国主义较量是不可避免的，问题就看是选择在什么地方。”
这段话虽然是在1958年才说的，但它的确能够反映出新中国成立后中国共产党人对形势的看法和对美国的认识。
1950年上半年，美国政府要员连续发表关于亚洲问题的演说，军政大员频频造访远东。中共中央敏锐地感到美国对其一手扶植起来的李承晚政权垮台绝不会置之不理。中共中央和毛泽东预见到如果朝鲜爆发内战，美国极有可能进行武装干涉。
1950年6月25日，朝鲜内战爆发。6月26日，美国总统杜鲁门即下令其驻远东的海、空军支援南朝鲜军作战。27日，杜鲁门发表声明，公开宣布武装干涉朝鲜内战，并命令海军第7舰队侵入台湾海峡，入侵中国领土台湾。
中共中央和毛泽东自美国武装干涉朝鲜内政以后，更加关注那里的局势，分析战争的发展趋势及可能对国家安全造成的影响，并适时做出应对之策。
中共中央认为，美帝国主义企图在朝鲜打开一个缺口，准备世界大战的东方基地，至少企图将朝鲜人民军压至三八线以北。因此，朝鲜确实已经成为世界斗争的焦点。美帝国主义利用朝鲜战争，将联合国旗帜拿到手，以对付和平阵线。对其国内也企图利用朝鲜战争进行动员。美国的战略虽然以欧洲为主，但也尽量利用朝鲜战争来动员欧洲各资本主义国家，使它们服从美国支配。美国另一企图就是利用这个时机，将日本和联邦德国（西德）武装起来，并取得各资本主义国家的同意。同时，美国如果压服朝鲜，下一步必然对越南及其他原殖民地国家进行压服。因此，朝鲜战争至少是东方斗争的焦点。
在这种情况下，“对于朝鲜不仅看作兄弟国家问题，不仅看作与我东北相连接而有利害关系问题，而且应该看作重要的国际斗争问题。只要利用朝鲜战争把美国的阴谋揭破，就可以使美帝国主义动员国内人民和动员它的盟国更加困难；如果朝鲜能够获得胜利，我们的台湾问题也就容易解决了”。因此，中共中央决定对朝鲜问题采取积极态度。
朝鲜战争爆发后，朝鲜人民军进展非常顺利，6月28日解放汉城。在人民军凯歌行进阶段，中共中央即对朝鲜战局做出两种估计。第一种情况是速决，即朝鲜人民军一鼓作气，歼灭南朝鲜军，很快结束战争，至少告一段落。这样即使美国要援助，也需要长期的准备和调动更大的兵力才能进行登陆作战。这对朝鲜是有利的；第二种情况是持久，战争长期化。美国不甘心失败，继续增兵，甚至在朝鲜北部登陆，扩大战争规模，使战争转入持久。
基于对朝鲜战争形势的这两种估计，实际上是主要基于对战争转入持久可能性的判断，中共中央考虑采取有针对性措施，未雨绸缪，防患于未然。
首先，在外交上采取行动，强烈抗议美国侵略中国领土台湾、干涉中国内政的行径；发动广大人民群众开展各种活动，强烈谴责美国对朝鲜和台湾的侵略，对人民进行初步的政治动员。其次，加深与朝鲜政府的进一步联系，以求了解战场最新情况。第三，进行必要的军事准备。
中共中央果断决定推迟解放台湾
朝鲜战争爆发后，中央军委决定全军继续贯彻一个月前全军参谋会议确定的整编原则、编制定额和要求，做好部队复员100余万的工作，同时，继续加强海军、空军和陆军技术兵种的建设。
解放台湾，是人民解放军的首要作战任务。根据中共中央和中央军委的决定，解放台湾作战任务由第三野战军承担，海、空军全力配合。攻台准备工作一直在进行着。[1]
正当人民解放军加紧进行台湾战役准备的关键时刻，朝鲜战争爆发了。美国第7舰队侵入台湾海峡，以武力阻止人民解放军解放台湾的作战行动。形势的急剧变化，促使毛泽东和中共中央重新考虑主要战略方向和军事部署。
由于美囯侵略朝鲜并可能进一步侵略中国东北，新中国面临的最大的和最直接的威胁已来自这一方向。加上美国第7舰队侵入台湾和人民解放军海、空军力量的弱小，使短期内解放台湾已无可能。在这种情况下，在东南方向采取守势，则东南部的安全还是有保障的。于是，中共中央决定军事战略重点北移，推迟解放台湾的时间。
6月30日，周恩来约海军司令员兼政治委员萧劲光谈话，传达中共中央对时局的估计和对策，认为“形势的变化给我们打台湾增添了麻烦，因为有美国在台湾挡着”。
中共中央认为，看待国际形势，只有坚持“惧无根据，喜不麻木”的态度，才是正确的。目前，在外交上要谴责美帝国主义侵略台湾，干涉中国内政；在军事上陆军继续复员，加强海军、空军建设，推迟解放台湾的时间。
组建东北边防军
至少在7月初，中共中央即对出兵援朝有所考虑。7月2日，周恩来约见苏联驻华大使罗申。在会谈中，周恩来要罗申将毛泽东和中共中央对朝鲜半岛政治、军事形势的估计转达给苏联政府。中国领导人估计，美国在日本的12万驻军中，大约有6万兵力能够投入到朝鲜。这些兵力可能在釜山、木浦、马山等港口登陆，然后沿铁路线向北进军。与此有关，朝鲜人民军则应迅速向南推进，以便占领这些港口。毛泽东认为，为了防守汉城，美军将有可能在仁川登陆，所以应该在仁川地区构筑巩固的防守阵地。中国领导人估计，美军不会将日军派到朝鲜。周恩来告诉苏联驻华大使罗申，如果美军突破三八线，中国军队将着人民军服装参加战斗抵抗美军。为此，中国领导人将在沈阳地区集结3个军共12万人的兵力。
苏联政府决定对中国进行相关军事行动以援助。7月5日，斯大林要罗申转告周恩来：“在敌人越过三八线，集中9个中国师于中朝边境以便志愿军入朝作战是正确的。我们将尽力为这些部队提供空中掩护。”13日，斯大林要罗申向周恩来或毛泽东转达的一份电报中提到：如果中国已经决定在中朝边境上部署9个中国师，“我们准备给您派去一个喷气式歼击机师——124架飞机，用于掩护这些部队”。“我们考虑，在协助我们的飞行员时，用两三个月时间教会中国的飞行员，然后将全部物资移交给你们的飞行员。在上海的飞行师我们也考虑这样做”。
朝鲜战争爆发后，东北由原来的战略大后方一下子变成国防前哨，而此时的东北几乎没有什么野战部队，非常空虚。东北军区的建制部队只有6个警备师和部分地方部队。在东北地区的野战部队只有第四野战军的第42军。而第42军的主要任务是从事农业生产。根据1950年大裁军计划，该军将集体转业为农垦部队，东北军区的6个警备师也将缩编精简为两个师。
迅速调集部队，保卫东北边防，刻不容缓。
根据毛泽东的指示，由周恩来主持召开保卫国防问题会议，讨论组建东北边防军问题。组建边防军的主要目的就是一旦需要，即可入朝作战。如果战局按第一种情况发展，边防军是“备而不用”。
7月7日下午，中央军委召开保卫国防问题的第一次会议。朱德总司令、军委代总参谋长聂荣臻、第四野战军兼中南军区司令员林彪、军委总政治部主任罗荣桓、总政副主任萧华、海军司令员萧劲光、空军司令员刘亚楼、军委总后勤部部长杨立三、军委铁道部部长兼铁道兵团司令员和政治委员滕代远、军委作战部部长李涛、摩托装甲兵司令员许光达、炮兵副司令员苏进参加会议。
会议传达中共中央、毛泽东关于成立东北边防军的决定，讨论保卫东北边防问题，提出并同与会者初步商议边防军的组成与部署、指挥机构的设立和领导人选、政治动员、后勤保障、车运计划和兵员补充等问题。
会议决定将部署在中原地区的国防机动部队第13兵团北调，和在东北的第42军等部共同组成东北边防军。边防军入朝作战“改穿志愿军服装，使用志愿军旗帜”。[2]
周恩来和聂荣臻分别向毛泽东报告会议情况及会议提出的保卫国防、支援朝鲜战争问题的部署建议，毛泽东批准实施。(www.xing528.com)
7月10日，中央军委召开保卫国防第二次会议。第四野战军兼中南军区第三政治委员谭政、参谋长赵尔陆、炮兵司令员万毅和东北军区副司令员兼参谋长贺晋年奉命到京参会。除罗荣桓、杨立三、滕代远因故未能出席外，参加第一次会议的将领全部与会，军委总后勤部副部长张令彬、军委卫生部部长贺诚、军委军事运输司令员吕正操等也出席了此次会议。会议对第一次会议草成的决定略加修改，最后决定组织东北边防军的各项事宜。
7月13日，中央军委正式做出《关于保卫东北边防的决定》。该决定明确部队调动部署、指挥机构的组织、后勤工作准备、兵员补充准备、政治动员工作等五个方面事项。当天，周恩来将该决定送毛泽东审查，毛泽东同意，批示：“照此执行。”
中央军委决定：
一、调集部署在中南、华南地区的第13兵团全部三个军（第38、第39、第40军）九个师和在东北齐齐哈尔等地的第42军以及炮兵第1、第2、第8师等部，共25.5万余人，组成东北边防军。第40军全军5万余人，7月10日起由广州出发，直开安东，限7月24日到达。第38、39军（两军约10.6万余人）各缺一个师，7月15日分由信阳、漯河出发，限8月1日以前集结于辽阳、凤城、安东地区。第38军第114师和第39军第115师解除剿匪任务，限8月4日前到达辽阳集结。第42军三个师，解除农业生产任务，7月30日由齐齐哈尔及北安线出发，限8月1日到达通化、辑安集结。炮兵第1、第2、第8师共九个炮兵团，限7月31日前分别集结本溪至安东、通化至辑安一线。另调上海、广州的4个高射炮兵团到安东、水丰、辑安集结，调两个工兵团到安东集结，限8月5日前到达指定地区。此外，将从苏联购买、已抵达哈尔滨的飞机，编成三个团，改变原将这些团置于南京、徐州的计划，改为置于敦化、沈阳、安东训练。
二、以粟裕为东北边防军司令员兼政治委员，萧劲光为副司令员，萧华为副政治委员，李聚奎为后勤司令员。[3]
以第15兵团部为基础组成新的第13兵团部，统辖第38、第39、第40军，以邓华为司令员，赖传珠为政治委员，解沛然为参谋长，杜平为政治部主任，另决定黄永胜及参谋长曾国华调广东军区分任副司令员和参谋长。[4]炮兵、战车团、工兵第6团及高射炮部队，由四野特司万毅负责指挥。成立东北空军司令部，调东北军区副参谋长段苏权任司令员。
三、步机弹按五个基数、炮弹二十个基数准备，炸药每团携带2000斤。从第四野战军和东北地区抽调汽车1000辆，从东北地区动员大车4000辆，担负粮草运输。按31万人员、3万匹牲口、1000辆汽车、4000辆大车的数目，准备三个月的粮食、草料、汽油。由总后勤部按朝鲜人民军军服式样赶制服装，每人单衣、棉衣各一套，另准备其他装具。按收容4万名伤员配备医院数目，准备药品，准备5000副担架。
四、拟由中南减少10万人的复员，准备补充。如再需要，东北尚有地方师参加生产，可以补充。
五、在保卫国防安全的口号下，进行政治动员。具体计划由总政治部罗荣桓主任、萧华副主任起草政治动员令，经核定后实施。
接到中央军委的命令后，分散在各地的、预定组成东北边防军的部队，立即行动起来，向东北进发集结。
首先北上的是第40军。他们刚刚结束解放海南岛的作战，正准备经广州车运至河南洛阳地区整训。接到北上命令后，第40军立即改变原定计划。7月12日，载着第40军指战员的第一趟军列驶离广州，风驰电掣般地向东北开去。
分散在中原各地参加农业生产和水利建设的第38、第39军主力，接令后立即停止生产任务，马不停蹄，集中起一个营就出发一个营，整个部队很快在车站完成集结，统一车运北上。
正在黑龙江屯田垦荒的第42军接到集结的命令后，将收获的庄稼和开垦的土地移交地方，4天之内全部将部队收拢，并在7天之后全部到达集结地点。
第13兵团部于7月27日从广州火车站启程，8月4日到达安东，标志着东北边防军基本集结完毕。
此时，除高射炮兵团没有全部到达指定集结位置外，东北边防军主要部队已进入指定位置。第38军军部位于铁岭，所属第112、第113、第114师位于铁岭、新开原、老开原等地；第39军军部位于辽阳，所属第115、第116、第117师位于辽阳、土佳屯、海城等地；第40军军部和所属第118、第119、第120师全部进驻安东地区；第42军军部位于通化，所属第I24、第125、第126师位于通化、三源浦、柳河地区；特种兵司令部位于凤城，所辖野战炮兵第1、第2、第8师位于凤城、本溪、通化地区，高射炮兵团位于安东、拉古哨地区，工兵团位于安东。配属第13兵团的骑兵团位于安东，担负战勤任务的第169师位于大东沟。
在东北边防军集结过程中，中央军委调整、充实了新的第13兵团的领导力量，精兵强将齐集第13兵团。7月，中央军委任命第40军军长韩先楚为第13兵团副司令员。8月，军委又根据邓华的请求和林彪的建议，任命洪学智为第13兵团第一副司令员。9月底，军委批准身体不好的赖传珠离职休养一个时期，由邓华兼任兵团政治委员。
但东北边防军司令部的组成并不顺利。由于粟裕身体有恙，在青岛休养，不能马上到职。萧劲光、萧华因有其他工作，一时脱不开。中央军委遂决定边防军暂归东北军区司令员兼政治委员高岗指挥并统一一切供应，待粟裕、萧劲光、萧华去后再成立边防军司令部。但一直到志愿军出动，边防军司令部也没有成立。因此，后来成立的中国人民志愿军司令部和政治部是以第13兵团司令部、政治部为基础改组而成。
9月6日，中央军委将在湖北的第50军调到东北，加入东北边防军序列。在此之前，军委根据代总参谋长聂荣臻的建议，将上海地区的第9兵团和西北地区的第19兵团分别调到津浦、陇海两铁路沿线地区，作为东北边防军的二线部队，以策应东北边防军。
组建东北边防军是中共中央深谋远虑之举，为不久后中国人民志愿军赴朝参战做了初步的但又是极其重要的准备，避免了临急应战，从而在战略上使自己处于主动地位，对后来朝鲜战局发展起到重大作用。聂荣臻说，如果不是毛泽东同志和党中央预见到战局会出现曲折，及时组建战略预备队，我们就很可能措手不及，贻误战机。
志愿军统帅彭德怀深有感触地说：
当美帝国主义发动侵略战争时，我们即调了五个军置于鸭绿江北岸，待敌越过三八线向我国边境逼近时，出敌不意地给以痛击，取得第一个战役的胜利。这不仅挽救了当时朝鲜人民军败退的局面，而且取得了战争的主动权。如果预先无此准备，想要凭空扭转当时极不利极严重的局面，那是不可设想的。
两位老帅对组建东北边防军这一战略预置行动的评价，既准确又到位。
[1].自1949年7月起，第三野战军前委即令第9兵团所属第20、第26、第27军及第23军转入渡海登陆训练，随后又制订了8个军参加的台湾战役计划。1949年底，第三野战军决定增加攻台作战的兵力，决定以12个军共50余万人的兵力参加攻台作战。1950年6月，粟裕在赴京参加中共七届三中全会期间，向中央汇报攻台作战的基本设想，并建议中央军委直接指挥或派刘伯承、林彪主持攻台作战，自己作为华东地区的军事领导人协助战役的组织指挥。毛泽东明确指示，攻台战役，仍由粟裕负责指挥。5月17日，第三野战军前委下达《保证攻台作战胜利的几个意见》，确定部队转入渡海登陆作战准备。同时，中共中央、中央军委决定加紧进行海军、空军的建设。中共中央决定从苏联购买飞机，请苏军代训飞行员，并决定将苏联提供给中国的三亿美元贷款中的一半用于购买海军装备。1950年4月，周恩来致信苏联国防部长布尔加宁，要求“将中国人民海军所需要的定货，在我们所要求的时间（1950年夏天，至迟1951年春天前）内取得之”。同时，有关部门还同英国商人谈妥，购买两艘7000吨级的巡洋舰和5艘驱逐舰、4艘扫雷舰（这些定货在朝鲜战争爆发后被英国政府取消）。1950年5月在上海组成第一支可使用的海军舰队。在南京组建第一支可用于实战的空军部队第4混成旅。根据空军训练情况，估计到1951年初能组成有作战飞机400架的力量，从而形成对国民党空军的优势。根据华东军区颁发的训练大纲，1950年7月至1951年3月，各军兵种部队分别训练；1951年4月至5月，进行陆海空协同登陆进攻合练，然后三军协同解放台湾。
[2].有人说原来准备用“支援军”的名义，在黄炎培建议下才改为“志愿军”。这种说法在国内一些学术著作和纪实文学中都有反映，国外一些学者的著述中也有提到，但这种说法是不准确的。可能是由于口音问题，当时一些人将“志愿军”当成了“支援军”。在讨论成立东北边防军的军委会议记录和军委作战部部长李涛为毛泽东起草的组成志愿军的命令初稿中，都有“支援军”的字样，但由总参作战部整理、周恩来上报的会议记录明白无误地用“志愿军”字样，毛泽东对李涛起草的命令初稿进行了很多修改，其中将“支援军”改为“志愿军”。
[3].第一次会议时中央军委决定，以粟裕为东北边防军司令员兼政治委员，萧华为副政治委员，并调第四野战军副参谋长李聚奎担任边防军后勤副司令员。萧劲光因不能离开海军工作，故林彪主张萧华前往，总政治部主任罗荣桓赴青岛休养，急调徐立清来总政工作。
[4].第一次会议时中央军委决定，调第15兵团司令员邓华为司令员，吴法宪为政治委员，李作鹏为参谋长。林彪、罗荣桓、刘亚楼都认为第13兵团司令员黄永胜能力不及邓华，故主张调邓华、吴法宪、李作鹏三人组织新的第13兵团司令部，而将黄永胜和参谋长曾国华调广东。
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