我国土地征收征用审批权限的历史演变

新中国成立以来，我国在征收、征用土地审批权限方面实行了分级限额审批制度，并在不同历史时期作了不同规定。了解这些法律规定，对处理因土地征收、征用而引起的土地所有权纠纷具有重要的作用。

1953年12月5日公布施行的《国家建设征用土地办法》（以下简称《办法》）是我国第一部比较系统的国家建设征用土地的法规。该《办法》第4条对土地征用审批权限的规定，也是新中国成立以后第一次对征用土地审批权限的明确规定。该办法规定：①全国性的建设事业用地，经中央人民政府国家计划委员会核定，由中央人民政府政务院批准。②地方性建设事业用地在5 000 亩以上或迁移居民300 户以上者，由大行政区行政委员会批准；用地在1 000 亩以上不足5 000 亩或者迁移居民50 户以上不足300 户者，由省（市）人民政府批准；用地不足1 000 亩，或迁移居民不足50 户者，由县人民政府批准。③国防建设工程，应区分大小，经中央人民政府革命军事委员会、大军区或省军区核定，移送政务院或地方人民政府批准。但什么是全国性建设事业用地？什么是地方性建设事业用地？对于二者怎样区分，该《办法》没有明确。1954年4月27日中央人民政府内务部《关于执行〈国家建设征用土地办法〉中几个问题的综合答复》对这一问题作了说明，并作了一些补充性的具体规定。该答复指出，某些全国性建设事业，在其原已批准用地的基础上因进行扩建而需要征用一部分土地时，可以不必经国家计委审核、政务院批准，由各业务系统上级机关核准后，按该办法规定的地方性建设事业用地的审批权限办理，并报上一级人民政府和政务院备案。1954年，中央人民政府决定撤销大行政区一级的行政机构，根据这一情况，中央人民政府政务院于1954年9月22日下发了《关于变更〈国家建设征用土地办法〉中部分审核批准权限问题的通知》。该通知指出，大行政区撤销以后，用地在5 000 亩以上或迁移居民300 户以上者，由省、中央直辖市人民政府审核批准，并报中央人民政府内务部备案。1955年2月8日，国务院根据国家机构改革的情况进一步变更了《办法》中关于审核权限的规定，国防建设工程应区分大小经国防部、大军区或省军区核定移报政务院或送省（市）人民委员会批准。

1953年《国家建设征用土地办法》关于审批权限的规定，对于加强建设征用土地的管理起了一定的作用。但是，该办法也有许多缺陷，如中央集中的权限较多，以全国性或者地方性建设事业用地来区分中央或者地方政府的审批权限也不合理，实践中也出现了浪费土地的现象。因此，国务院根据农业合作化以后农村发生的变化，在1957年对《国家建设征用土地办法》作了修订并于1958年1月6日公布实施。修改后的《国家建设征用土地办法》第4条第1款对征用土地审批权限重新作了规定：“征用土地，须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向土地所在地的省级人民委员会申请一次或者数次核拨；建设工程用地在300 亩以下和迁移居民30 户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。”为了加强对土地征用工作的进一步管理，严格控制土地征用面积，杜绝“多征少用、早征迟用、征而不用”的现象，1962年4月10日，国务院转发了《内务部关于〈北京、天津两市国家建设征用土地使用情况的报告〉的批语》，指出建设征用土地的审批权限统一收归省、自治区、直辖市人民委员会掌握。1962年10月3日，国务院在对广西处理征用土地有关问题的批复中也明确指出，征用土地审批权限应当掌握在省级，审批权不宜下放到市、县。从此，我国土地征用审批权由国务院和省级人民政府行使。1964年，国务院针对建设用地较以前增多、审批过于集中的情况，决定适当下放审批权限，以便省级人民政府集中精力管好大面积用地的审批工作。1964年7月20日，国务院在《关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》中指出，征用土地10 亩以下和迁移居民5 户以下的（不包括水利、水电工程移民）可分别城市和农村、城市的近郊和远郊以及土地好坏等情况，将审批权限适当下放。至于在这一规定权限内具体下放几亩、几户，下放到哪一级政府，是乡、镇还是县、市，在各省、自治区、直辖市自行确定后，报内务部备案，国家对此未作明确规定。(www.xing528.com)

1982年5月14日，国务院公布实施了《国家建设征用土地条例》。该条例结合十一届三中全会以后我国经济建设出现的新情况，对征用土地的审批权限作了新规定。该条例第8条规定：“征用耕地、园地1 000 亩以上，其他土地10 000 万亩以上，由国务院批准；征用直辖市郊区的土地，由直辖市人民政府批准；征用50 万人口以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准；征用其他地区耕地、园地3 亩以上，林地、草地10 亩以上，其他土地20 亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准，在上述限额以下的，由县、市人民政府批准。”

1986年《土地管理法》及1991年《土地管理法实施条例》针对土地与人口矛盾日益尖锐、土地资源不断减少的情况，对土地审批权作了调整。具体内容为：①国家建设征用耕地1 000 亩以上，其他土地2 000 亩以上，由国务院审批。《土地管理法实施条例》第21条还规定，一个建设项目同时征用耕地1 000 亩以下和其他土地1 000 亩以上合计为2 000 亩以上的，由国务院审批。②征用省、自治区、直辖市行政区域内、国务院审批权限以下的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准。③征用耕地3 亩以下，其他土地10 亩以下，由县级人民政府批准。《土地管理法实施条例》第21条第2款对征用“其他土地10 亩以下”作了具体规定，指出征用其他土地10 亩以下，包括一个建设项目同时征用耕地3 亩以下和其他土地10 亩以下合计为3 亩以上10 亩以下。结合1986年《土地管理法》第26条第2款和第3款的规定，应正确理解《土地管理法》第25条中的“县级人民政府”。当时所说的“县级”指县、县级市、自治县、旗等人民政府，不包括市辖区。《土地管理法》只规定了直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限由直辖市人民代表大会常务委员会决定，其他市辖区的审批权限由哪一级权力机关决定，未作规定。因此，笔者认为其他市辖区不享有征用土地审批权。④征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。⑤省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。当时，各省、自治区都制定了省级土地管理条例或暂行条例，并对省辖市、自治州人民政府的批准权限作了规定。例如，《河北省土地管理条例》规定，征用耕地10 亩以下，其他土地20 亩以下的，由省辖市人民政府（地区行署）批准，报省土地管理局备案。《陕西省土地管理法实施办法》规定，征用菜地10 亩以下，耕地3 亩以上10 亩以下，其他土地10 亩以上50 亩以下，由省辖市人民政府或地区行政公署批准。《新疆维吾尔自治区实施〈土地管理法〉办法》规定，一次性开垦荒地超过30 公顷不足60 公顷的，由州（市）人民政府或地区行署批准；超过60 公顷不足600 公顷的，由自治区人民政府批准。