财政事权和支出责任划分改革方向与路径

1.机构改革尚未完成

不同领域事权和支出责任的划分需要落实到相应责任部门，这就需要机构改革的配套推进。当前的情况是中央部委的机构改革顶层设计已经完成，但是机构调整尚在进行中；省级机构改革方案获批，但是调整尚未完成。由此导致相关领域的事权和支出责任划分缺乏责任主体，开展财政事权和支出责任划分改革的条件还不成熟，影响改革推进。

2.法治化和规范化亟待进一步强化

中央与地方的财政事权和支出责任划分事关国家治理体系现代化，需要法治化的同步推进。中央与地方事权划分好之后需要以法律的形式固定下来，通过法治化和规范化，一方面可以约束中央和地方政府按法律行权，责任明确，各方预期稳定，有助于发挥各方积极性；另一方面可以对中央各部委按照偏好新增事权形成约束。目前的分领域划分方案还只是以国务院办公厅文件的形式发布，未来的可调性很大，由此导致地方政府预期不稳定，对当前进行的事权和支出责任划分改革积极性不高。

3.财力与支出责任不匹配

无论是中央政府还是地方政府，要履行财政事权相对应的支出责任，都需要财力的匹配。但是在调研过程中发现，中央政府认为自己没有钱，地方政府也认为自己没有钱，但是该履行的事权一项都不能少，地方政府就通过各种途径找钱，如地方政府融资平台、土地财政等，由此导致了当前我国面临的一系列债务负担问题和房地产市场问题。

根据调研反馈，地方政府认为跨省交通、基础科学、大气污染防治等领域的事权均应该属于中央事权或者中央与地方的共同事权，但是中央承担的支出责任比例较低。表6-1的数据显示，河南省和江苏省在交通运输、科学技术、节能环保三个领域的一般公共预算支出对比中央的专项转移支付，省级支出比例远远高于中央支付比例。(www.xing528.com)

由表6-1还可见，中央对江苏的转移支付比例明显低于对河南的转移支付比例。江苏省相关负责人指出中央从东部地区拿走了大量财政收入，但是新出台的中央与地方财政事权和支出责任划分方案将不同省份按照经济发达程度分为五档，对不同档次的省份分别给予不同的支持，其中对东部地区省份的支持是最少的。东部地区省份由于内部差异性，实际上也需要中央的大力支持，如江苏省的苏北地区与苏南地区差距较大，江苏省在被中央抽调大量财政资金之后也面临着很大的财政压力。

表6-1　河南省和江苏省部分领域中央专项转移支付与全省一般公共预算支出的对比

资料来源：中国财政统计年鉴，财政部预算司，各省经济和社会发展统计公报，河南省财政厅2015—2017年全省决算表，江苏省财政厅2015—2017年预算执行情况表。

4.财权与事权不匹配

中央与地方财政事权和支出责任的划分是基于分工的思路，分工有两种模式，一种是中央决策，地方执行；另一种是中央与地方对事权领域进行划分，然后各自分散决策和执行。前一种分工模式，地方政府只需要执行中央的决策，因此地方政府并不需要相应的财权，地方政府履行财政事权所需要的财力由中央政府拨付；后一种分工模式，中央政府和地方政府按照各自履责领域的不同进行分散决策并执行，在这种情况下，地方政府作为独立决策主体，就要求配备相应的财权，否则地方政府的决策会受制于中央政府的转移支付，而地方政府的需求千差万别，中央政府的考虑并不能面面俱到，由此导致地方政府的决策可能得不到资金的支持，地方政府的信息优势和分散决策优势大打折扣。

在河南调研时，当地座谈人员多次提到车购税返还的问题，中央近几年车购税补助河南省的规模远低于河南省上缴中央的车购税收入，2014年至2016年，河南省上缴中央的车购税分别是162.1亿元、150.7亿元、144.9亿元，中央下达给河南省的车购税资金分别为92亿元、85亿元、53亿元，远低于湖北、安徽、陕西、甘肃等省，与河南省交通枢纽的战略定位不符。对此，相关负责人建议对于车购税、消费税这类税源比较固定的税种应该划归地方税，为地方政府履行财政事权匹配相应的财权。