中央与地方财政事权划分与责任划分改革：方向与路径

1.已印发的分领域中央与地方财政事权和支出责任划分方案改革力度不大

对于已印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》和《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，调研反馈和专家研究都认为，这两份改革方案的改革力度不大，仅是对过去事实的认定。可能的原因一方面是因为财政部协调能力不够，所以在改革推进过程中采取的思路是能划清的先划清，划不清的维持现状，以后再改；另一方面有座谈人员提到事权划分改革无论是交给财政部牵头，还是让各个部委分别负责各自领域的改革方案，都可能会因为部门利益导致改革方案流于形式。不过值得肯定的是改革方案明确了中央与地方的支出责任分担比例，以前存在的“跑部钱进”可能会得到一定程度缓解。

2.当前中央财政事权划分存在权责不一致和思路不清等问题

归属中央的财政事权与支出责任不匹配。涉及全国性的事权应归属中央，属于中央事权，但是在承担支出责任时，存在中央事权的支出责任需要地方配套，甚至地方配套资金高于中央的情况，导致权责不一致。如国防公路建设应属于中央事权，但调研反馈某国防公路建设，中央与地方财政承担的比例为1∶3.5，而且建成之后的运营维护费用国家并没有提供；国道属于中央事权，但是中央要让地方配套大量建设资金，河南省在国省道干线公路的投入比例达到62%；河南省境内的跨省域铁路建设，中央与河南省承担支出责任的比例为3∶7。由此可见，交通运输项目支出整体形成了事权与支出责任倒置的现象。

在江苏调研时，当地座谈人员对科技事权的划分提出了独到的见解，认为当前的科技事权在机构设置、事权划分等方面都存在思路不清等问题。一方面中央政府将大量资金投入技术研发领域，地方政府反而承担了很多基础科学研究的责任；另一方面基于中央决策、地方执行的思路，地方政府在机构设置上“上下一般粗”，中央有科技部，地方有科技厅、科技局。科技部的文件精神要传达到县一级，但是县市级政府根本就没有实力承担基础科学研究事权，县市级的科技工作一般只涉及技术成果的转化应用即可。所以，座谈人员认为按照分工不同，中央的部委并不一定都需要在地方政府设立相应的部门来支撑，如科技事权方面的中央和地方分工，应由科技部负责基础科学研究，地方政府和企业根据当地实际情况进行技术研发和转化应用。

3.中央与地方的共同事权太多

中央与地方财政事权和支出责任的划分应该尽量边界清晰，避免在执行过程中相互推诿。但是根据调研反馈，一方面中央与地方的共同事权太多，共同事权意味着该事权的履行需要中央与地方的相互配合及资金的相互配套，任何一方履责不到位都会影响该事权的履行，共同事权太多可能会导致不同事权在履行过程中顾此失彼；另一方面支出责任划分太细，细化到一项事权的具体细节，在执行过程中使地方政府统筹资金的能力受限。河南相关部门负责人举例，地方想要建一所义务教育学校，在校舍建设、教学用品配备、师资力量配比等方面都按照一定比例来与中央划分支出责任，那么地方政府在建设过程中每进行到一个环节就需要等着中央相应环节的资金到位，否则就无法继续进行。这种非常细化的支出责任划分，在实际执行过程中影响执行效率。(www.xing528.com)

4.地方事权完全由中央决定会限制地方政府决策

财政事权由中央决定有利于决策的统一性和全国一盘棋的谋划，有利于维护中央的权威。但是，我国疆域辽阔，东中西部和不同省域之间的实际情况千差万别，各地需求多样化。如果地方政府的事权也全部由中央决定，一方面地方政府的信息优势和分散决策优势没办法体现出来，另一方面地方政府的手脚被捆住，积极性和政策灵活性都会受到影响。

5.新增事权打乱地方政府计划和预算

对于日常需要履行的事权，无论是中央事权的配套、地方事权、共同事权还是委托事权，地方政府都会在年初纳入相应的财政支出预算。但是，中央各部门有按照自身偏好履行事权的情况，各部门履行事权不是基于法律而是基于偏好，“上面偏好千条线，底下政府一根针”。中央各部门按照偏好新增事权，要求地方政府为新增事权买单，经常会打乱地方政府的财政预算，让地方政府本就捉襟见肘的财政资金压力倍增。

6.政府与市场的边界不清晰

政府的事权范围是否清晰涉及正确认识和处理政府与市场之间的关系。哪些事情应该由政府来做，哪些事情应该由市场来完成，哪些事情应该由政府与市场相互配合完成？对于政府与市场应各自独立承担的事情，目前认识是比较清晰的，但是对于两者可以相互配合完成的事情（如PPP项目）认识则比较模糊。而且，对于政府与市场应各自独立承担的事情虽然认识清晰，但是政府在实际履行中存在越位和缺位等情况，一方面政府通过国有企业参与市场竞争，另一方面政府手中有很多优质资源不愿意拿出来，市场主体想参与又战战兢兢不敢进入。