国内实践：江苏省财政事权和支出责任划分

2016年江苏省出台了基本公共服务“十三五”规划，将含环保在内的十个领域列出了详细的公共服务清单，明确了公共服务项目、对象、服务标准以及省以下各级政府支出责任。其中，生态环保领域的支出责任清单如表5-3所示。

表5-3　环境保护基本公共服务

资料来源：根据调研有关资料整理得出。

与中央和全国多数地区不同的是，江苏省财政事权与支出责任改革的基本思路是财力下行以实现财力与事权相匹配，具体做法如专栏所示。

专栏　江苏省政府调整完善省以下财政管理体制的主要做法

1.金融保险业的改征增值税和企业所得税实行属地管理。金融保险业的地方级改征增值税和企业所得税由省级收入调整为市县收入，以2016年为基期年实行增量集中。基数部分根据税务部门提供的2016年数据综合核定，扣除原地方法人金融机构税收返还后，固定上解省财政。增量部分纳入省对增值税和企业所得税的增量集中范围，并执行统一集中比例。

2.降低耕地占用税集中比例。从2017年起，省对耕地占用税总量集中比例从50%下调为20%。

3.实行所得税增量集中。以2016年为基期年，省对地方级企业所得税和个人所得税增量集中20%。

4.调整增值税增量集中办法。省对增值税的集中范围按照地方级国内增值税、改征增值税、原营业税合并计算，根据2016年收入情况综合核定基数。增量的集中比例从50%调整为20%。(www.xing528.com)

5.建立健全均衡性转移支付制度。建立均衡性转移支付机制，在保障省与市县财力格局基本稳定的基础上，逐步增加市县实得财力，提升地区之间财力均衡水平。均衡性转移支付覆盖所有市县，向苏北等经济薄弱地区倾斜，转移支付资金由各地政府统筹用于保工资、保运转和保民生等方面。

6.调整税收收入全返政策。取消对经济薄弱地区、合作共建园区、地方法人金融机构等事项的税收增量返还政策。原对经济薄弱地区的省集中收入全返奖励，纳入均衡性转移支付范畴。

7.规范财政收入征管。落实国家各项减税降费政策，严格按收入级次依法组织收入。省政府不再出台区域性财政收入全留或增量全返政策，市县政府不得违法违规出台先征后返、列收列支等政策。对擅自改变收入级次、混用收入预算科目、改变纳税人征管关系或收入性质等违规行为依法从严查处。

8.完善财政考核与激励制度。既注重在财政体制上激励市县加强财政收支管理，提高基本公共服务保障水平，又注重在工作上完善考核与激励制度。加大对收入质量、预算执行进度、政府债务管理和预决算公开等方面的考核力度，不断提高财政管理科学化、法治化水平。

目前来看，江苏省推进的财政事权和支出责任划分改革主要面临以下几方面问题。

一是当前的财政事权和支出责任划分改革仍然缺乏明确的法律支撑，一些部门出台的政策过于具体不符合地方实际，特别是环保督查中，个别部门甚至跳出既定程序直接干预地方正常工作，影响了改革的权威性与执行力。

二是生态环保职能分散在环保、交通（如港口岸电、航道油污治理、船舶垃圾处理等）、住建（如市政管网、城市污水治理等）、农业（如农业废弃物循环利用等）、水利（如河道整治、湖泊治理等）、国土资源（如地质环境治理等）、发展改革（如循环经济等）等多个部门，财政事权梳理与整合难度较大。在此轮机构改革中，部门之间在职能划分过程中的博弈导致改革推进缓慢，机构改革还不到位影响了财政事权和支出责任划分改革的进程。

三是生态环保是个大概念，与交通、能源、资源、金融等诸多领域存在交叉，目前尚未有权威的统计口径。财政部曾出台一个生态环保领域财政事权和支出责任划分方案征求意见稿，提出将跨流域、跨区域的生态环境治理列为中央事权，但是这一概念较为笼统，实践上难以把握。

四是生态环保见效慢、难以量化、外部性较强，承担主体难以界定，容易导致“搭便车”行为。另外，环保资金往往是切块资金，很多部门有自己的环保专项，并且同一领域的部门资金一般不允许地方政府重复申请，资金投入难以形成合力，影响了资金使用效果。

五是受制于财力限制，地方政府行政能力受到很大限制。如江苏一省向中央贡献利税8 200亿元，而得到的转移支付只有1 000多亿元，地方政府仍然承担了很多生态环境治理责任，实行财力下行的改革后，省本级财力更加紧张，降低了省级政府的生态环境保护能力。