中央与地方财政关系改革：事权划分与路径

许多国家政府间财政支出责任范围的划分通常都以其各级政府间的事权划分为基础，既有许多共性，同时也保持着各自的特点，生态环保领域也不例外。

1.法国政府间事权与支出责任的划分

经过20世纪80年代以来的地方分权制改革运动，目前，法国中央政府与领土单位之间的生态环保事权划分原则如下：改革后，法国对中央到大区、省、市镇各级政府功能的定位分别是：中央是统领与调整功能，大区级是协调与战略功能，省级是管理者、社会连带政策负责人以及贴近性设施提供者，而市镇级是最基层服务提供者，负责与市民生活紧密相关的工作和贴近性服务的提供。

概括而言，中央的主要职能是在应对重大环境问题、跨区域生态环境保护、生态环境危机处置等。大区的主要职能是协调经济发展与生态环境保护的关系；省的主要职能是社会连带责任方面的职能（如生态灾害救助、区域性环境污染事件处置）；环境保护教育，提供市镇一级不能提供的贴近性设施（例如出台本地生态环保政策、生态环境基础设施建设等）；而市镇的主要职能就是城市环境规划、颁发排污许可证、城市垃圾污水回收处理、公共环境设施维护，等等。

法国地方分权改革后，领土单位拥有事务决策权，而支持这种决策权独立行使的重要保障在于领土单位拥有的财政自主权。财政自主权是法国地方分权改革中的一个重要内容，根据2003年法国宪法修改后新增加第72-2条的规定，　领土单位财政自主包括财政收入和财政支出两个方面。首先，从收入角度看，法国领土单位的财政收入主要由以下几个方面构成：一是地方税收，二是中央通过转移支付进行的拨款，三是其他政府的拨款，四是借款，五是服务性收费收入，六是出售某些公共所有资源的收入。宪法中规定的财政自主是指“对于每一类领土单位，税收收入和其他自有收入占其总收入的决定性部分”。目前法国地方政府的收入来源中，地方税收收入已占到总收入的50%以上，国家援助和其他政府补贴占到30%左右。地方税收收入在其总收入中占据决定性的比例，可以说达到了财政自主的宪法要求。

2.日本政府间事权与支出责任的划分

在政府内部的事权划分问题上，日本着力构建“大地方政府”。除了宪法的规定外，为确保地方政府的自治地位，日本还制定了《地方自治法》，对中央与地方的关系及地方自治的框架作出了明确的规定。日本各级政府在事权划分方面，基本上是遵循“明确行政职责、优先市町村和效率”的“夏普三原则”来进行，生态环保领域也不例外。

属于中央政府的事权主要有五个方面：一是环境保护法律制定与统一环境保护规划和管理；二是国家本级环境保护能力建设与运行；三是履行国际环境公约；四是跨区域环境基本公共服务均等化；五是薄弱领域与环节环境保护引导等。与事权划分相对应，日本中央财政主要负责环境保护法律制定与统一环境保护规划和管理支出、国家本级环境保护能力建设与运行支出、履行国际环境公约支出，跨区域环境基本公共服务均等化费用、薄弱领域与环节环境保护引导等开支。

地方政府承担的事务包括：地方性污染治理事务、职业病预防、生态环保科技研发、生态环保教育等，地方财政支出的范围主要是：污染防治费用、环境基础设施建设费用、环境教育支出、职业病防治支出等开支。

3.德国政府间事权与支出责任的划分

德国《基本法》第73、74条对各级政府间的事权划分作了明确规定，“为了普遍利益必须进行处理的事务”由联邦负责，其他事务原则上由各州和地方政府负责。具体来说，德国的生态环保事权划分主要有六类：一是联邦独立承担的事务，如应对气候变化；二是州独立承担的事务，如州的生态环保行政开支；三是地方政府独立承担的事务，如城市垃圾处理；四是联邦与州共同承担的事务；五是联邦委托州承担事务；六是联邦、州委托地方承担事务，如生态环保教育。(https://www.xing528.com)

对于上级政府委托下级政府承担的事权所需的支出责任，《基本法》明确规定：各级政府承担上一级政府委托事务所需的全部支出由委托方政府负担，但必须专款专用；双方共同承担的事务，由双方协商确定各自承担的比例；超出地方财政负担能力的事务，联邦政府有义务给予补助。

4.美国政府间事权与支出责任的划分

与联邦制的政治体制相适应，美国实行联邦中央、州和地方三级相对独立的财政体制，没有全国统一的、汇总的国家财政收支预算，各级财政支出范围是建立在事权划分的基础之上，而州和各级地方政府的事权划分，由联邦宪法加以规定。美国政府的生态环保职责包括矿产资源开发与保护、职业病防治、野生动植物保护、空气污染防治、水污染防治、土地和固体废弃物污染防治、农业面源污染防治、应对气候和海洋变化等，这些职责在不同的政府间以法律为基础作了比较明确的划分，具体可以用表5-2加以表述。

表5-2　美国各级政府间的生态环保事权划分

资料来源：根据有关资料整理得出。
注：M（Major）表示主要事权，S（Subordination）表示次要事权，T（Tiny）表示没有或极小的事权。

5.主要启示

虽然法、日、德、美四国在生态环保事权和财权划分上不尽相同，但通过上述四个典型财政联邦主义国家的事权和财权划分的实践分析，我们可以得到如下几方面的启示：作为主要的财政联邦主义国家，中央与地方事权划分应遵循以下三个基本原则：一是受益范围原则，即按受益范围划分事权，如受益范围为区域性及地方性的事务由地方政府负责，受益范围属于全国性的由联邦（中央）政府负责；二是下放职权原则，即凡是较低层级的政府能够处理的事务，尽量不上交上一级政府；三是效率优先原则，即事权划分必须优先考虑由哪级政府生态环保更有效率。这些原则从一定程度上体现了集权和分权相统一、效率优先兼顾公平的思想。

各级政府事权与财权必须明晰、具体。从四国的实践来看，各级政府的事权划分得越明晰，资金使用效率就越高，政府间的关系就越和谐。因而，对政府事权和支出责任划分必须具体化、明确化。

中央与地方政府的财政支出结构、重点应各有侧重。四国实践表明，虽然事权和支出责任划分内容不尽相同，但总的来说，在支出侧重方面均体现出一定的共性，即联邦中央侧重于承担应对气候变化等纯公共产品供给以及市场失灵领域事务，地方政府则侧重于城市垃圾处理等区域性及地方性的事务。

事权和财权划分的法律化。从四国实践看，财政联邦主义国家的共同做法是各级政府事权与财权由宪法或其他法律加以明确划分，这种事权划分的法律化对政府间财政关系的合理优化产生了良好的效应。