中央与地方财政事权和支出责任划分：改革方向与路径

关于政府间事权和支出责任划分的原则，早在19世纪末就有人明确提出。1892年，Bastable在其《公共财政学》一书中指出，政府间职能划分有三个原则：一是受益原则，如果公共物品的受益对象是整个国家居民，那么该公共物品应由中央政府提供，否则由地方政府提供；二是行动原则，如果公共物品的提供需要在全国范围内进行规划，那么该公共物品提供责任属于中央政府，其他类型的公共物品则交给地方政府；三是技术原则，如果公共物品的提供要求较高的技术水平，那么更适于由中央政府提供，否则由地方政府提供。

随着公共产品理论和财政联邦主义等理论的发展，国际上对政府间事权和支出责任划分的一般原则有了更加深刻的认识。成熟市场经济国家特别重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，特别重视立法推动，在政府间事权划分上同样如此。尽管国情差异较大，但是各国划分事权时维护公平、提高效率的基本目标是一致的。简单来说，国际上对于政府间事权划分遵循的基本原则有三点：一是市场优先原则，事权是政府的责任，理清政府与市场之间的责任分工很重要，在许多情况下，市场往往是最有效率的，凡是市场能够有效发挥作用的事务，均应由市场负责，当出现市场难以提供和解决的事务时，才由政府来承担，如国家安全、社会稳定等，成熟市场经济国家的大量公共服务是由社会组织提供的；二是受益范围原则，在政府负责的事务中、凡是全局性的、全国范围内受益的公共服务，由中央政府负责，凡是受益范围限于某一区域的公共服务，则由地方政府承担；三是效率原则，地方性公共服务事项，应当尽量下放到低层级的政府，因为这样的政府最了解民众偏好，能够获得更充分的信息，公共服务的提供也就更加具有针对性，效率更高。

以上三个基本原则是成熟市场经济国家普遍遵循的，将这些原则具体应用到公共服务种类的划分上，由于各国国情的复杂性，不同国家会有差异，但也有共同规律可循。在公共服务支出种类上，国际上按政府级别划分事权和支出责任的代表性分析框架分别如表2-1、表2-2所示。

表2-1　国际上事权划分的一般框架

续表(www.xing528.com)

注：①资料来源：Anwar Shah：Perspective on the Design of the Inter-governmental Fiscal Relations；郑培，《新时期完善我国政府间事权划分的基本构想及对策建议》。②C代表中央政府，P代表州或者省政府，L代表地方或者基层政府。

表2-2　按政府级别划分支出责任的可行分配方法

资料来源：世界银行《1997年世界发展报告》。

可以看出，两种框架的精髓是一致的，分工明确，责任清楚。如教育事权通常由中央、省、地方三级政府共同承担，公共卫生事权也是政府间共同事务，但以地方为主。中央政府一般把国防、外交、货币、宏观经济、贸易、社会保障等作为自身事权。航空和铁路运输的事权和支出责任都在中央，高速公路则由中央和地方共同负责，地方履行支出责任。社会保障体系由中央和地方共同规划、共同支出。