深化中央与地方财政事权和支出责任划分的改革：方向与路径

1.清晰界定政府、市场和社会的边界

政府间事权划分的前提和基础是明确政府和市场、社会的关系，界定政府边界。例如，技术研发和应用研究事权和支出责任属于地方政府和市场，但宜由企业来具体承担。促进投资型政府向公共服务型政府转变、生产建设财政向公共财政转变。中央政府可有限介入一些长周期、跨地区、特大型的对于生产力布局优化、产业结构升级和长远发展有战略性意义的重大项目，地方政府和财政逐步从一般竞争性领域投资退出，到2025年左右，省市县全部退出生产经营的投资权，集中精力做好公共服务。

引进市场和社会力量改进中央事权的履行方式。中央财政事权的履行方式并非一定要采用中央决策、地方执行的模式，可以有多种方式进行。一是中央履行事权的机构实体化，直接由中央机构履行事权，如通过中央直属的事业单位、中央机关的派出机构、央企等机构履行中央事权；二是中央通过购买市场服务履行中央事权，相当于中央事权委托给市场主体来供给；三是中央通过专项转移支付，委托地方政府履行中央事权；四是地方政府或社会机构自己出资搭建好平台并配备相应的基础设施，然后可以选择申报国家级平台，中央根据相应标准对其进行认证，达到标准的给予备案并颁发国家级平台资质证书，并给予相应的资金补贴。

2.推进财政层级和政府层级“扁平化”

当前，应进一步推进财政省直管县、乡财县管和乡镇综合改革等改革措施，逐步将政府财政层级从五级简化为中央、省、市县三级，进而在此基础上积极推进行政体制改革，最终实现政府层级的“扁平化”。没有行政体制的改革，财政层级“扁平化”的改革缺乏稳固的基础。省直管县改革可分三步走。第一步是省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，统一由省直管，重新定位市和县的功能，某些市毗连的县可改为市辖区；第三步是市改革，在合理扩大市辖区范围的同时，合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市（级别可保留，人员逐渐调整），全面落实市县分置，省直管县。同时，适当划小特大省，增加总的省级行政区数量（贾康，2007）。2025年，基本完成财政层级“扁平化”改革，探索推进行政层级“扁平化”改革。2035年，匹配基本实现现代化目标，完成行政层级“扁平化”改革。

3.推进政府事权法治化、规范化

一是在宪法中明确事权划分原则，对中央和地方各自专有事权、共有事权、委托事权等形态作出原则规定。其中，中央事权可以适当扩大，除适当列举国防、外交、国家安全、货币等事务为中央专有事权外，宪法对其他中央事权可只作原则性保留的规定。同时，明确地方事权行使应以不损害政治稳定、市场统一和其他地区利益为原则。二是明确中央和地方事权划分必须以法律为载体。以立法程序中的公开透明、民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价；以法律的权威性保证政府间事权划分的稳定性和连续性；在立法上采取列举事权和剩余事权归地方原则确定各级政府职责范围；明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分原则为依据确定两者的适用问题，同时明确建立与政府事权划分相匹配、与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证事权划分有效性与司法公正性。三是完善法制，明确相应事权归属。一方面，以宪法确立的事权划分原则为指导，通过立改废等多种形式，在各相关单行法律中具体规定该领域事务的事权划分。另一方面，以法制将财政事权和支出责任划分改革成果明确下来，可包括三个层次：第一个层次为法律层面，主要是政府间财政关系法，以及相关领域的法律法规；第二个层次为财政事权和支出责任划分条例、转移支付条例等；第三个层次为有关支出管理办法等。四是加强执法能力建设，推进合作执法。

4.积极推进省以下财政事权和支出责任划分改革

对省以下改革，既要加强中央集中统一领导，明确一套统一的划分原则和规则，在统一原则和规则下进行划分，又要结合实际，因地制宜，力争尽快形成全国、省、市、县财政事权和支出责任划分清单，要与省以下财政管理体制、行政体制的完善相衔接。将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。凡属省、市政府承担的财政支出，省、市级财政应积极筹措资金加以保障，不得以任何形式转嫁给县、乡财政。省、市级政府委托县、乡政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口，不得要求县、乡财政安排配套资金。属于共同事务的，应根据各方受益程度，并考虑县、乡财政的承受能力，确定合理的负担比例。(https://www.xing528.com)

5.完善政府间财力与事权相匹配的制度

《深化财税体制改革总体方案》明确要求保持现有中央和地方财力格局总体稳定，对于当前的财税体制改革有积极意义。但基于事权和支出责任划分改革的特殊复杂性以及目前大事权划分尚未触及，我们判断，原定2020年基本建立现代财政制度的目标或延迟至2025年左右完成。按照新的事权划分方案，兼顾宏观调控的需要，到2025年，中央财政直接支出占全国财政支出的比重需要从2019年的14.7%逐步提高到40%以上，中央财政收入占全国财政收入的比重需要从2019年的46.9%逐步提高到60%以上。这就要求完善中央地方收入划分，推进省以下分税制改革。建议增加省级政府的税收管理权，将税基信息复杂程度高、不易流动、外部性弱的税种划归地方，完善地方税体系。建议中央政府以增值税作为主体税种；省级政府以增值税、所得税作为主体税种；市县政府以消费税的部分税目、房地产税、资源税、城市维护建设税等作为市县的主体税种。在确定了各级政府的主体税种后，中央、省和市县三级政府税种及收入归属划分框架如表1-16所示。

表1-16　中央、省和市县三级政府税收划分框架

6.优化转移支付制度

一是建议在均衡性转移支付成本差异系数中加入环境污染程度因素，适当增加少数民族地区因素权重。均衡性转移支付计算公式是：某地区均衡性转移支付=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该地区转移支付成本系数+增幅控制调整。目前使用的转移支付成本差异系数主要考虑了各地人口规模、面积、温度、海拔、运输距离、少数民族、地方病等因素，但对环境污染所带来的政府和居民支出成本增加因素没有考虑，和地方实际环境支出较高的现实不符。建议在支出成本差异系数中加入环境污染对居民生产、生活成本的影响，将各省废气、废水主要污染物排放量纳入支出成本差异系数考虑因素。从政治稳定和国家治理体系和治理能力现代化的视角出发，建议在逐渐完善民族自治地方的财政自治权的同时，适当增加少数民族地区因素权重。二是剥离现有转移支付中应由中央承担的共担性支出责任，转为中央本级支出，尤其是本书建议调整至中央列支的原属于地方承担的外交、国防、公共安全、教育、科技、医疗卫生等部分支出款项。建议选择“以人为中心”的基本公共服务作为清理规范中央对地方转移支付的突破口，适应人口流动的要求，把涉及教育领域的生均经费、医疗卫生领域的基本公共卫生经费、基本公共文化经费等转移支付项目，从已有转移支付体系中剥离出来，将此类中央与地方共担的基本公共服务支出明确为中央本级支出，上划相应支出责任。以此为基础，划定中央与地方共同事权中的地方承担的支出责任，并进一步梳理明确省级政府、市级政府以及县级政府在共担支出责任中的分担比例。三是完善一般性转移支付制度，清理、整合专项转移支付。一般性转移支付解决均衡性收支缺口问题，其瞄准对象是辖区公共服务的供给能力差异。围绕基本公共服务均等化长、中、短期目标，充分考虑主体功能区、革命老区、民族地区和贫困地区等因素，合理确定一般转移支付规模。改进预算分配方法与管理模式，采用因素法、比例法和公式化分配，从严控制按项目分配资金，尤其是交通和基建领域。专项转移支付主要聚焦资本性项目支出，属“一事一议”性质，不与人的因素和基本公共服务挂钩。对弥补下级政府财力的专项转移支付改为一般转移支付；对上级政府委托下级政府实施的事权，对市县的资金支出需要实行全额专项转移支付，取消市县政府的配套，做到事权和支出责任完全对等。

7.提升改革的组织和决策层次

中央与地方财政事权和支出责任划分改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，本质上是行政体制改革，是一项复杂的系统性工程。具体操作深度涉及利益调整，必须高层推动。建议将该项改革工作的领导机构调整为中央改革办，并设专项小组领导开展改革工作。由地方政府、中财办、中编办、财政部、发展改革委、主管部门、专家等组成联合力量制定改革方案，形成联系机制，加大改革推进力度，确保改革任务如期完成。做好财政事权改革与大事权改革、行业管理体制改革的衔接，提升改革的协调性。一方面，分领域财政事权改革要体现该领域管理体制改革的最新进展和方向；另一方面，某一领域管理体制改革方向定了以后，要明确相应的财政事权和支出责任划分，进而明确经费保障机制。