中央与地方财政事权和支出责任划分改革：方向与路径

综合以上分析，立足我国国情和历史前提，借鉴国际经验，坚持问题导向，统筹考虑五个基本原则，形成分类、分级、分项与分要素相结合的中央与地方财政事权和支出责任划分的基本框架（见表1-15）。

表1-15　我国中央与地方财政事权和支出责任划分的基本框架

续表

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注：根据郑培（2012）、孙凤仪（研究报告，2014）以及白景明等（2015）补充完善。

对照表1-3我国现行支出责任划分概览可知，本书的划分框架将原属于地方的外交、国防、公共安全、教育、科技、医疗卫生等部分支出款项调整至中央列支，并将原属于中央的部分教育、城乡事务支出调整至地方列支。以下14个事项按照受益范围属于中央事权和支出责任，但由于信息复杂性高，宜由中央政府委托市县政府实施，中央政府通过专项转移支付解决相应全部支出：民兵训练；环境保护管理、环境监测监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、污染减排、资源综合利用等事务；农产品质量安全、扶贫开发、大型农业农村基础设施建设、特大农业灾害救助等；安全生产监管；住房保障。

按照重视民生的导向和前文的实证分析，应当将上述事权中教育、医疗卫生、社会保障和公共安全作为改革的重点，中央政府应当统筹这些领域的政策制定和管理监督责任，并尽快提供与之相匹配的财力。具体来说，在教育方面，中央政府应当在义务教育和高等教育上提高支出比重，在2022年之前，中央可考虑承担40%以上的普通教育支出，在2025年之前，将该比重提高到60%。在医疗卫生方面，当前地方政府承担了绝大多数支出责任，中央应当分担部分比例，争取在2025年之前做到中央承担50%的支出。社会保障和住房保障支出中央承担比重较小，在2025年以前，中央应将该比重提高到50%以上，养老保险则应尽快实现全国统筹。在公共安全方面，中央承担比重较小，在2025年以前，中央应将该比重提高到50%以上。这四大领域相对最重要，也是难度较大的改革，应集中力量进行阶梯式改革，维护社会安定和谐。

新划分框架需要对匹配的财力进行调整，依据2015—2018年财政决算数据估算，中央支出占比原先为　15%，按照新方案适度加强中央财政事权后，应调增为32%～34%。假设到2022年初步落实新方案，尤其重点落实教育、医疗卫生、社会保障和公共安全四项改革，中央支出占比将调增为33%～36%。2023年起进一步落实新方案，深化落实教育、医疗卫生、社会保障和公共安全四项重点改革，2025年中央支出占比将调增为40%～43%，接近或达到日本2015年的水平（42%），距英法两国2015年的标准（均为70%以上）仍有较大差距。但是，本书的事权和支出责任调整仅讨论到政府支出分类的款级科目，项级事权或事权要素的划分更加复杂，因此匡算的比例仅具导向意义。