日本政府事权与支出责任划分：改革方向与路径

日本是一个中央集权制国家。国会是最高权力和唯一立法机关，分众、参两院。内阁为最高行政机关，对国会负责，首相（亦称内阁总理大臣）由国会选举产生，天皇任命。日本国会由众、参两院组成，为最高权力机关和唯一立法机关。行政区划上，日本分为1都（东京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）和43县（省），下设市、町、村。^[12]

1.日本央地关系的简要回顾

日本现代意义的地方政府起始于明治维新时期。明治时代中期，日本政府引进了地方自治制度，都、道、府、县以及市、町、村就是在那个时代划分的。

第二次世界大战后，日本的中央与地方关系发生重大变化。首先，日本新宪法第8章专设为“地方自治”，据此，日本的地方“自治”有了宪法的制度保障。其次，日本都、道、府、县知事的选任方法，由内务省的官选（任命）改为居民的直接公选。市、町、村行政首长的选任方法，也由市、町、村议会间接选举改为由居民直接公选。再次，日本对于地方政府自治制定了专门法。在日本宪法中对“地方公共团体”的自治组织及运作事项明确规定的同时，1947年颁布了《地方自治法》，由该法统一规定地方政府的授权和运作。最后，日本于1947年废除了总管地方事务的内务省。1950年实施了地方交付税制度，以调整地方财税的不平衡问题。

世纪之交，日本政府又实施了一轮影响较大的地方分权改革。中央与地方政府的关系，从以前的“上下、主从关系”转变成为新的“对等、协商”关系，成为日本中央与地方关系改革的基本理念。1995年，日本公布了《地方分权推进法》。1999年，日本制定了《地方分权一览法》，一次性修改了包括《地方自治法》在内的475部涉及中央与地方关系的法律。2000年，日本新的地方自治法实施。改革具体包括：扩大地方自治，扩大地方政府的自我决定、自我负责的领域；下放事权；扩大地方政府主管事务范围和自主权；最具代表性的改革是废除“机关委任事务”制度。

机关委任事务制度起源于明治时代，在二战后得到扩展。日本《地方自治法》的附表具体列举了中央委托给地方的大约600项事务。这些事务原本是中央的事务，通过专门立法等措施，中央政府将事权委托给地方行政首长，由地方行政首长执行，中央政府仍然保留着最终决定权。在委托事务的执行体制方面，地方行政首长是中央政府部门或者机构的下属，接受中央政府的指挥监督，地方议会也不得干预该事务的执行（包括财政支出的审查和监督等）。“机关委任事务”制度后来成为阻挠地方自治的重要因素。“机关委任事务”制度废除后，地方行政事务被调整分类为法定委托事务和自治事务。按照事权属性将600余项机关委任事务重新配置。其中，约300项划归地方政府，改为地方自治事务，以扩大地方政府自主权；约250项改为法定委托地方事务，并明确中央的干预限于“改善劝告”或“代理执行”；其余约50项改为中央事务，由中央政府机构自行实施。新地方自治法还制定了中央干预地方的标准、程序以及政府间发生纠纷时的准司法性纠纷处理制度。日本的地方政府，无论是都、道、府、县，还是市、町、村，一律被依法授予各自职能范围内的全面权限，以便根据地区现实为地区民众利益发挥应有的作用。

2.日本中央与地方事权和支出责任划分的主要做法

总体上看，日本中央政府承担的职责主要包括与国家全局利益相关和必须由中央统一规划办理的事项，包括国防、外交、物价指数控制、制定产业政策、基本公共服务水平的均衡、地方自治的基本准则制定等。地方政府职责包括四类，即广域性事务、统一性事务、联络调整性事务、补充性事务。具体来说，日本都、道、府、县主要负责区域性公共产品的管理，包括在都、道、府、县内需要按照统一标准处理的事务，如本区域内的交通、教育、社会福利等；超过市、町、村受益范围的事务；对市、町、村组织、运作、管理需要提出合理性建议、指导的事务；超过市、町、村自有能力的事务，如医疗保健设施建设、高等教育、产业振兴等。市、町、村政府主要负责都、道、府、县事权范围以外的其他地方事务，主要涉及居民日常生活的如消防、城市规划、卫生、住宅等。具体事权划分情况见表1-12。

表1-12　日本央地政府事权划分情况

资料来源：日本财务省，http：//www.mof.go.jp/english/data/nenkan/index.htm；日本统计局，http：//www.stat.go.jp/english/data/chouki/index.htm；贾康，王桂娟.财政制度国际比较[M].上海：立信会计出版社，2016.

实际上，和法国类似，日本在中央政府、都道县府和市、町、村之间事权划分过程中，各领域的事权并不是单纯按层次分别划归不同层级的地方政府，而更多是不同层级的政府在同一领域各自承担不同的角色。在日本的地方自治制度中，关于事权划分采用的是“融合型”而不是“分离型”。例如，对于中小学教育，中央政府负责教科书审定、教科书的无偿提供，都、道、府、县负责教师的工资和人事，市、町、村负责校舍、运动场、餐厅等其他事宜。值得关注的另一个特点是，部分中央事权实体化，即由改组或新设的专门机构和队伍负责具体事务的执行。

关于中央和地方支出责任的划分，日本《地方财政法》有如下规定：第一，地方自治团体及其机构所需的业务性经费，原则上应由自治团体负担；第二，在上述经费中与国家和地方都有利害关系的某些特定业务经费（如义务教育费、生活保障费等）、公共事业费和救灾等经费，应当由中央负担全部或一部分；第三，涉及国家利益的业务费，应当由中央全部承担；第四，国家级的事业费原则上由中央全部承担。日本财政体制的安排突出了地方财政的重要性，大约一半以上财政支出是通过地方预算安排的，地方政府承担着比中央政府更多的公共支出责任。日本各级政府的支出责任划分情况详见表1-13。《地方财政法》对国家对地方政府的转移支付进行了规定，转移支付资金由地方交付税、地方让与税、国库支出金三部分构成。

表1-13　日本各级政府支出责任划分情况(www.xing528.com)

续表

资料来源：刘明慧.外国财政制度[M].大连：东北财经大学出版社，2012.

从财政支出的实际运行看，2015年，日本中央政府支出约106万亿日元，地方政府支出约98万亿日元，中央政府和地方政府支出之比为52∶48，中央向地方转移支出约35万亿日元，地方向中央上缴支出约7 000亿日元；财力转移之后，日本中央政府本级支出约70.66万亿日元，地方政府本级支出97.68万亿日元，中央政府与地方政府的支出之比变为42∶58；中央与地方政府本级支出占GDP比重分别是13.3%和18.4%（见表1-14）。

表1-14　2011—2015年日本中央财政与地方财政支出比较

资料来源：日本总务省《地方财政白皮书》（2017年3月），表中括号内为比重。

3.主要经验

从实践效果看，日本在单一制国家政体下赋予地方自治权力的财政分权改革有可资借鉴的重要经验。

一是推进事权和支出责任划分法治化、规范化。日本以宪法和《财政法》《地方财政法》《地方自治法》《地方交付税法》等法律为依据，对中央以及地方政府所担负的事权、支出责任、税权以及转移支付制度进行了明确而翔实的规范，法律效力比较高，而且可操作性比较强。依法推进改革，并将改革成果稳定下来。

二是简政放权，不断加强地方自治程度。日本地方政府只有两级，一级地方行政区划合并调整为47个，二级地方行政区划由明治维新时期的7万多个合并调整为1 700个，地方政府拥有足够的财力匹配事权。中央与地方政府的关系，从以前的“上下、主从关系”转变成为新的“对等、协商”关系，成为日本中央与地方关系改革的基本理念。二战后日本持续推动地方分权改革，不断加强地方自治程度，给予了地方更多自主权，也减轻了中央政府的运行负担。

三是按照要素融合改进事权和支出责任划分。日本的事权和支出责任划分摒弃了单纯按事权事项在政府间配置的传统思路，坚持按照要素融合改善事权和支出责任划分。在中央政府与都、道、府、县和市、町、村之间事权划分过程中，各领域的事权并不是按层次分别划归不同层级的地方政府，而更多的是不同层级的政府在同一领域各自承担不同的角色。