中央地方财政事权和支出责任划分：改革方向与路径

（一）调查样本认知分析

1.您对自己的祖籍地感兴趣吗？在被调查者回答此问题的958人中，有250人回答“非常感兴趣”，占回答总数的26.10%；有344人回答“比较感兴趣”，占回答总数的35.91%；有264人回答“一般，无所谓”，占总数的27.56%；有26人选择“比较不感兴趣”，占回答总数的2.71%；有74人选择“非常不感兴趣”，占回答总数的7.72%（详见表7）。

表7：您对自己的祖籍地感兴趣吗？

续表

2.您知道自己的祖籍吗？此题共有932份回答，其中有576人回答“知道”，占总数的61.80%；有356人回答“不知道”，占总数的38.2%（详见表8）。

表8：您知道自己的祖籍吗？

资料来源：https：//www.gouvernement.fr/en；楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京：中国财政经济出版社，2013.

大区执行国家的中长期计划，促进本地区的经济开发和发展；制定本地区发展的5年计划，支持本地区所管辖的省、市镇的经济活动及中小企业和私人企业的发展；协助国家推行领土整治政策；分配和使用中央拨付资金；编制年度职业培训大纲；对大区的地方公共投资和工商旅游各业的合理分布进行调整等。

省级政府决定省的财政预算，负责地方税收，制定城镇规划，管理省内的公路、港口和运输，建设和装备中学教育设施，主持各种社会救济机构，管理社会医疗和社会保险费用，制定和资助农村的领土整治计划，讨论和分配中央拨付的资金等。

市镇是法国地方政府的最低层次，其工作宗旨与人民的生活息息相关，市的大小不一，有的是小村镇，有的是大城市。事权主要是：负责组织和建立市镇行政机构和其他公共机构，管理公产、公共工程，建立公共公益设施，管理市镇公共机构和医院，批准工程计划，负责建设和维修公共工程项目，征收不动产，接受遗产，讨论和通过年度财政预算，计划市镇公共生活问题（楼继伟，2013）。(www.xing528.com)

需要特别指出，法国比较注意按照事权要素、环节划分政府间事权。例如，对于住房这一事项，市镇负责制定地方住房规划，对住房条件差者提供帮助，省负责对住房援助款的分配提出意见，并提供住房方面的社会援助，而大区则确定住房优先权，对国家的住房援助提供补充援助。

在事权划分的基础上，法国各级政府间支出责任划分情况如下。

总的来说，中央财政担负国防支出、外交支出、社会安全支出、中央级行政事业经费，学校教育^[11]，直接进行投资或通过补贴引导社会投资，提供社会补贴，促进农业发展和外贸发展的支出，国家对社会经济的干预支出，国债还本付息，以及对地方的补助等。

地方财政负担文教卫生费、市政住宅等公共工程、社会福利事业、地方治安、公用事业、地方行政机构费用，以及地方债务的还本付息等。具体而言，大区一级财政主要负责经济发展和职业培训等；省一级的财政主要负责社会保险、初中教育、中学生上下学的交通网络、支持农业和规模耕作、省级公路的修建及部分社会福利等；市镇一级财政主要负责安排居民的日常生活，即城建、水、电、电视天线网络、小学教育、文体设施、老年人安置等。

法国实行分税制，在财政收支上中央居主导地位。例如，2005年和2014年两年平均中央地方本级财政收入中央占81.4%，平均最终财政支出中央占75.7%。在地方财政支出中，经常性支出占比较大，2015年为366亿欧元，约占总支出的40%；在资本性支出中，中央协助地方投资，2015年中央补助为100亿欧元，约占总支出的10%。

3.主要经验

一是合理划分中央与地方事权是理顺政府间财政关系的逻辑起点。法国分权改革坚持了从属原则、事权与财力相匹配原则和权限整体转移原则，以宪法和法律的方式，较为清晰地划分中央、大区、省和市镇的事权，避免出现权力配置不清和责任不明的情况。只有明确政府间事权划分，才能相应界定各级政府的支出责任，并合理选择转移支付方式，确定财力与事权相匹配的程度，满足各级政府履行事权的财力需求，实施相应的预算管理。

二是在维护中央权威的前提下充分授予地方自主权。法国三十多年的分权改革，充分赋予地方自治的权力，但是中央仍然居于单一制国家的统治地位。这源于中央始终保持了对地方的控制：一是分权改革根据宪法和法律开展，先后出台了80余部法律、800多个法令，立法权属于中央，地方的权力由中央授予；二是财政体制上保留了中央集权的特点，中央占总财政收入和支出的比重虽然有所下降，但仍然居主导地位，地方财政收入中有很大一部分是依靠中央的转移支付；三是下放地方的事权侧重于公共管理和公共服务，中央保留了国防、外交、公共秩序保障等权力。法国的经验证明，中央集权的单一制国家推行地方分权改革，并不会削弱中央权威。

三是改革注重循序渐进，兼顾各方利益。法国的地方分权改革循序渐进，注重实效，每次改革后往往留出五年和十年的时间去评估改革成果，据此起草下一阶段改革规划。在决定分权的程度时，兼顾地方政府的承受能力和中央政府的调控能力，保证中央和地方两个方面的积极性都得到充分发挥。