中央与地方财政事权和支出责任划分：改革的方向与路径

现行财政体制几经改革，为完善社会主义市场经济体制、保障政府有效提供基本公共服务、调动中央与地方两个积极性、促进我国经济社会持续快速发展发挥了重要作用。

1.当前我国财政体制的优势

第一，有利于规范政府间财政关系，使市场和社会有稳定预期。我国分税制财政体制秉承兼顾各方利益关系、事权与财权相结合的两大原则，明确界定和划分了中央与地方政府的事权与财权，并以较为规范的政府间转移支付制度实现各级政府事权与财力的基本匹配，有利于规范政府间财政关系。分税制财政体制所顾及的利益范围较之前的财政包干制更为完整，中央与地方的共同利益以及自身利益均得到承认与体现，基本实现了财政体制的稳定与明晰，有利于稳定市场和社会预期。

第二，有利于激发各级政府积极性，显著增强国家财政实力。分税制财政体制改革较好地理顺了国家与企业及个人的分配关系，并对中央与地方的分配关系进行了规范，明显激发了各级政府促进经济发展、加强税收征管和依法组织收入的积极性，建立起财政收入稳定增长机制。分税制改革以后，我国财政收入保持了较快增长势头，财政实力不断壮大，1993—2018年，全国一般公共预算收入由4 348.95亿元增加到183 359.84亿元，增长了41.16倍；同期全国一般公共预算收入占GDP的比重由12.30%提高到19.95%。

第三，有利于提升中央政府宏观调控能力，完善宏观调控措施。分税制财政体制改革保障了中央财政收入的稳定增长，奠定了中央本级收入占全国财政收入比重提高的基础。1994年分税制改革和2002年所得税收入分享等改革后，中央财政集中了主体税种的大部分收入，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22.00%提高到2018年的46.61%。中央财政收入规模的壮大，增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济的持续稳定快速发展。近年来，中央做了许多以前想做而无法做的大事，如加强对低收入群体的社会保障，增加科技与教育经费，实施积极的财政政策，着力打好“三大攻坚战”等。随着中央财政财力再分配能力的提高，中央财政对地方的税收返还与转移支付快速增长，为中央均衡地区间财力差异提供了财力保障。预算、税收、国债等财政政策工具有利于完善宏观调控手段和方式。

第四，有利于硬化地方财政预算约束，推动地方政府主动实行收支管理。分税制财政体制改革对政府间的权责关系进行初步理顺，并初步构建了政府间各司其职、各负其责、各得其利的约束机制以及费用分担、利益共享机制。税种、税源按财政体制划定的标准分属中央政府和地方政府，各级财政预算的财力来源、规模约束明显增强，自收自支、自求平衡的责任明显加重，增强了地方注重收支管理的主动性和自主性。

第五，有利于建立统一市场，有效促进产业结构升级。分税制财政体制改革最大的突破在于使中央与地方政府的财政收入按照税种划分，打破了过往按行政隶属关系组织财政收入的传统，实现了从行政性分权走向经济性分权，为打破地方保护、形成统一市场创造了基础条件，也为市场机制引导产业结构升级提供了空间，一定程度上抑制了盲目投资，地方政府的经济行为和投资行为发生了积极变化。

2.当前我国财政体制的主要弊端

虽然分税制改革奠定了我国当前财政体制的基本框架，并显现出明显优势，但它是基于当时的历史条件而构建的一个制度框架，带有明显的过渡性质。现行财政体制距离规范的分级财政体制还有一定差距，当前我国财政体制依然存在一些突出弊端。

一是“生产建设财政”特征明显。政府仍在大量直接参与经济建设，财政支出过多地用于建设和投资领域，扭曲了价格信号，严重冲击市场决定性作用的发挥，加剧了重复建设和产能过剩。财政对教育、社保、医疗、卫生和住房等公共服务投入不足，对基础前沿、战略高技术、社会公益和重大共性关键技术研究支持不够（俞建国，2009；孙凤仪，2014）。(www.xing528.com)

二是中央与地方事权和支出责任划分依然不清晰、不合理、不规范。财税体制改革协调性不够，中央和地方财政关系改革最为落后。分税制改革并没有对政府间事权和支出责任划分的格局做出根本性改变，沿用至今的中央与地方政府事权和支出责任的划分难以适应发展的需要。事权和支出责任的划分不科学、不规范，一方面削减了地方政府的财力分配，导致地方财政自给率过低，另一方面也压制了地方政府提供公共产品的积极主动性。

三是税权配置不合理。首先，税权配置法治化不足，行政规章偏多，税收立法的透明度差，公民的税收遵从度不高。政府间税权配置规范性、科学性有待提高。其次，税权在地区间的横向划分不科学、不合理。消费税主要在生产环节征收，不仅导致税负在地区间分配的不均衡，加剧了地区间财力差距的扩大，在一定程度上还导致了重复投资、投资过热等现象，扭曲了我国的产业结构。再次，税权高度集中在中央，地方税税率的调整权和减免税权基本归中央所有，不利于激励地方。最后，地方税权配置未体现明显的层次性，四级地方政府税种体系基本一致，未按照各级地方财政自身的特点设计相应的主体税种（马海涛，2014）。

四是转移支付制度不科学、不完善。转移支付制度作为分税制改革后完善政府间财政关系的重要组成部分，在弥补地方财力不足、平衡地区间财力差距及实现基本公共服务均等化方面发挥了巨大作用。但受制于政府间事权和支出责任划分不清晰、不明确，一些本应由中央本级承担的共担性支出责任，被冠以“转移支付”的名义安排给地方本级支出。转移支付结构中“一般性转移支付”与“专项转移支付”相互交织，专项转移支付涉及领域过宽，数量过大。2018年中央对地方转移支付规模达到6.16万亿元，其中专项转移支付2.29万亿元，占比约37%。专项转移支付制度的非规范性与非均等化等问题使其很难发挥应有的作用，甚至进一步加剧了地方政府事权与财力不匹配的冲突。

五是“土地财政”现象严重。地方政府的收支缺口和“GDP锦标赛”机制叠加，土地财政“应运而生”。地方政府利用土地换取财政收入的主要形式有：通过出让土地获得土地出让金收入；通过一系列优惠政策低价转让工业用地进行招商引资，而后享受入驻企业带来的税收；以大拆大建的方式进行城市扩张，享受由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体享受向银行进行土地抵押融资的收入。分税制改革以来的二十多年，土地财政收入逐渐成为地方政府财政收入的重要组成部分。以“五税”（房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税）加土地出让金的口径来计算，2019年，土地财政收入占地方财政收入的52.9%，连续四年处于上升趋势，贡献了超过一半的地方财政总收入，这说明土地财政收入在地方财政收入中有着非常重要的地位（见图1-1）。

图1-1　2001—2019年地方政府土地财政收入占地方财政总收入比重

数据来源：财政部、《中国财政年鉴》。
注：地方财政总收入主要包括地方本级财政收入和地方政府预算外收入（核心部分为土地出让金收入），考虑到数据可得性，本章计算的地方财政总收入为地方本级财政收入和土地出让金收入的加总。

六是地方政府债务居高不下。事权和财力的不匹配，加大了地方政府对债务融资的需求，地方政府支出结构中资本性支出占比较高，易于形成更高的债务水平。地方政府债务又可分为显性债务和隐性债务，显性债务指地方政府发行的地方债，隐性债务主要是金融类债务，如地方政府融资平台的贷款、发行的债券和其他非标融资等，还包括政府违规购买服务形成的应付账款、政府投资产业基金和PPP等非金融类债务。据财政部统计，截至2020年3月末，全国地方政府债务余额共计22.82万亿元，其中约22.63万亿元为政府债券，还有约0.19万亿元为非政府债券形式存量政府债务。

七是省级以下财政管理体制仍是复杂多样的分成制和包干制。分税制改革启动之后，我国省级以下分税制财政管理的完善也提上了议事日程。早在1996年，财政部就发布了《关于完善省以下分税制财政管理体制的意见》，2002年财政部又发布了《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》。两个文件并没有具体规定我国省级以下财政管理体制，只是对完善省级以下财政管理体制提出了宏观指导意见，具体的制度由各省级政府自己制定。目前省级以下财政管理体制仍是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制（贾康，2013）。