地方政府间市场手段的流域生态补偿研究

（一）市场手段的流域生态补偿概述

1.生态系统服务价值。生态补偿概念来源于对生态系统服务价值的确认，Robert Costanza等人1997年在Nature杂志上发表了名为“The Value of the World’s Ecosystem Services and Natural Capital”（《世界生态系统服务价值和自然资本》）论文，首次系统地对全球生态系统服务与自然资本的价值进行研究。^[123]正因为生态系统服务有价，所以有人或地区为生态系统服务价值的提升做出贡献，而使他人受益时，受益者应该做出补偿。

2.生态补偿的意义。以我国为例，自改革开放以来，粗放型的经济发展模式在为我国经济带来多年持续快速增长的同时，也直接导致了环境的超负荷运行。生态环境问题愈演愈烈、自然资源供需矛盾剑拔弩张。而生态环境恶化与贫困往往是孪生姊妹。我国地势西高东低，西部地区是我国江河源头，也是水土流失敏感地区，其生态环境的质量直接关系到中下游乃至全国广大区域的生态环境质量。与此同时，全国70%的贫困县，位于西部地区，其中许多是少数民族地区。^[124]为了流域集体的利益，如果西部地区承担了流域环境保护的重任，其付出的人、财、物等各种成本及放弃的机会成本，就应该得到补偿。^[125]

生态系统服务功能所产生的溢出效益，需要制定政策和制度将这种正外部性内部化。既可以采取对生态系统服务功能的受益者征收税费的方式，也可以通过协商，运用市场手段来调整生态系统服务的提供者与受益者之间的利益关系。^[126]本书主要讨论的是经地方政府合理协商，达成市场手段的流域生态补偿的方式。

3.地方政府间市场手段的流域生态补偿。地方政府间市场手段的流域市场补偿是指以地方政府为参与主体，通过自愿协商，实现流域下游的受益方对流域上游的资源保护方进行补偿的方式，^[127]是地方政府之间自然资源利用集体行动的一种方式。其主要形式有：第一，签订流域水质水量协议确定上下游的权利义务关系，通常是按照上游流向下游河水达标与否实施奖惩或补偿。从2007年起，福建省实施了由江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿制度。仅这项制度的实施，福建省每年可新增生态公益林补偿金8 590万元，年补偿金总额达到3亿多元。2005年6月施行的《江苏省长江水污染防治条例》率先提出了“上下游水质交接”的概念，提出上游地区因控制不力导致重点水污染物排放总量超过标准，造成下游水域水质达不到规定标准且造成严重后果的，由有关政府承担适当的地区间补偿责任。^[128]第二，实行跨流域调水协调与水权转让的方式。例如，南水北调工程的水权交易、浙江省东阳——义乌的水权交易。2001年11月24日，浙江省的东阳和义乌两市签订了水权交易协议，由义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年5 000万立方米水的永久性使用权。^[129]

（二）地方政府间市场手段的流域生态补偿的财产权分析

1.水权的确立是以市场手段进行流域生态补偿的前提。市场手段的流域生态补偿，要求以承认水资源的稀缺性，并认同水资源的资源要素价值和生态系统服务价值，通过水权（水资源使用权）转让的方式，使资源使用者、环境（生态）的受益人支付以水权价值为基础的费用，对生态环境的保护者给予合理的经济补偿。水权转让对于生态补偿的意义在于，水价的构成不仅包括工程价值，还包括资源环境价值。^[130]

为了解决区域性缺水问题，特别是一些北方地区的资源性缺水问题，国家投资兴建大规模的南水北调工程，总调水量约400亿立方米，按照水利部提出的新思路，“将首开中国大规模跨流域调水市场化运作的先河”。^[131]这是迄今世界上最大的水权交易市场，它的运作标志着中国水权市场的形成。^[132](www.xing528.com)

2.市场手段的流域生态补偿财产权确立的焦点。市场手段的流域生态补偿财产权确定的最大难点在于各“地方”之间难以形成责任承担的具体机制，这种困难既存在于上级政府与下级政府之间的纵向关系中，也存在于地方政府之间因承担生态补偿责任而产生的横向关系中。在这两种关系当中，因政府职能分级与财权分配的要求，上级政府为地方政府承担一部分生态补偿的责任的方式，^[133]超越了本书讨论的财产权的范畴。因此本书重点讨论的是地方政府之间实施生态补偿存在财产权体制上的障碍。

地方政府的一切发展行为可以理解为在为“区域”提供“公共物品”，但是在强调“经济发展才是硬道理”的今天，地方政府一般会倾向于选择经济发展而承受生态损失。因此，即使是政府采取的“公益”行为也可能会对区域的生态环境产生不良的影响。

我国地方政府的划分机制决定了，同级地方政府之间“公共财政”取得和分配的地理边界是划分清楚的。地方政府财政收入的来源和增长只限于本区域地理边界内的“财政努力”，^[134]如果地方政府因为向其他地方政府管辖区域提供了如增加森林生态系统的碳汇功能、清洁的大气和河水等生态服务，而承担了一定的财政支出，或因此放弃了经济开发的机会，是不能依现有的财政体制直接从其他的区域政府那里得到补偿。

但其实广义的“财政拨款”已包括了地方政府之间的财政转移，^[135]生态系统服务的受益区域可以以“配套拨款”的形式，与实施保护的区域共同设立专项的资金，进行流域生态环境建设。近年来广东省为位于东江上游的江西省的寻乌、安远、定南三县每年提供1.5亿元的补偿金就是很好的实践例子。^[136]如要落实“谁获益，谁补偿”原则，就需要确定生态系统服务的价值及区域之间的财产责任机制，这是确定生态补偿财产权的关键。

3.通过商谈民主基础上协议的方式确定双方的权利义务，包括财产权利。如果流域上下游区域水资源产权关系比较清楚，地方政府之间的流域生态补偿，就可以通过区域之间民主商谈进行。通过民主商谈形成协议以财政拨款方式进行生态补偿，如通过购买水权的形式。但由于在我国水资源是国家所有，个人与团体只享有使用权，而进行水资源使用权的交易的浙江东阳—义乌水权交易只是个案，若要进行推广，就要对水资源的使用权的归属、处置作出特别的规定。

也可以通过谈判商定由相关主体、包括上级政府、受益地区与保护地区在共同建设生态环境中的权利义务，还可以通过商谈决定采取由受益地区为保护地区提供“异地开发”的机会，这种生态补偿方式在浙江、福建等省份已进行了成功的实践。^[137]

以市场为手段的生态补偿不是只限于财政拨款形式的补偿。财政拨款形式的流域生态补偿往往发生在上、下游之间存在经济发展水平的梯度差异，且受益地区是经济相对发达地区、而保护地区为经济相对落后地区。因此，受益地区的经济“补偿能力”成为实现财政拨款形式生态补偿的一个重要前提。但相当多的情形下也存在，虽然受益地区不能给予保护地区直接财政上的补偿或其他形式的经济补助，但是通过集体行动中的民主商谈机制，仍然可以实现对资源的合理分配与永续利用。如在我国西北地区的甘肃河西走廊的黑河流域，虽然甘肃省自身的生态环境压力也很大，但仍要为位于下游的内蒙古的嘎顺卓尔（居延海）补充水资源。但上下游同为贫困地区，内蒙古没有能力对甘肃做出经济补偿。在国家水利部黄河水利委员会的协调下，双方通过充分的民主协商，协调了区域间水利建设的投入和水资源的分配利用，同样实现了更大可能的物尽其用与永续利用。^[138]