《自然资源利用集体行动的财产权研究》

（一）概念

后现代政府间自然资源利用集体行动，是基于全人类共享的自然资源或区域共享的自然资源的使用管理问题，由各国政府或地方政府为协商主体，秉持协调共进的理念，达成具有一定执行力的政府间共享资源的使用与管理协议，而形成的自然资源利用集体行动。典型的国家政府间自然资源利用集体行动是自然资源的共同管理、使用行为而形成的全球自然资源利用集体行动如对公海生物资源的保护、臭氧层的保护，对CO2等温室气体的排放限制等。典型的地方政府间自然资源利用集体行动如对区域水资源、生物资源的保护、管理的集体行动。

政府间自然资源利用的集体行动，实际上是将集体行动的模式应用到跨界环境问题解决中，虽然“集体行动困境”^[21]问题一直困扰着人类的环境合作，^[22]但也不乏如保护臭氧层的国际集体行动取得了成功的例子。在保护臭氧层的集体行动中，为了使各缔约国停止制造和使用氟利昂及其他破坏臭氧层的化学品，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及后续的修正案建立了多边基金^[23]旨在帮助发展中国家淘汰其生产和使用的消耗臭氧层物质。尽管全球多边基金花费了21亿美元，^[24]但是在很大程度上帮助发展中国家减缓和解决了急需的资金问题，多边基金资助了发展中国家的1 800个项目，成功削减了8万吨消耗臭氧潜能值（ODP）。^[25]《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》还确定了贸易惩罚措施，国际社会经过协商达成协议，禁止在国际贸易中买卖或使用破坏臭氧的化学物质氟利昂等，并要求凡是使用氟利昂的设备必须更换。美国国家海洋和大气管理局局长康拉德·劳滕巴赫认为，臭氧损耗出现趋于稳定的迹象，与限制氟利昂在全世界范围内使用的国际性集体行动有很大关系。^[26]

（二）特征

1.从形成自然资源利用集体行动的自然条件来看，后现代政府间自然资源利用集体行动的形成与环境资源的跨区域化或非区域化及资源的竞争性有密切关系。无论是国家间的自然资源利用集体行动，还是地方政府间的自然资源利用集体行动，所涉自然资源均存在跨区域或非区域化的非排他性。跨区域化的资源如大气资源、臭氧层资源等，非区域化资源指不属于任何一国或一地区所属范围的资源，如公海渔业资源、南极资源等等。对于此类资源，使用者很难排除他人的使用，此时自然资源具有共享性。同时由于此类资源具有竞争性，一国或一地区的使用将会减少他国或他地区使用的可能，故属于广义的公共池塘资源。因此达成政府间的自然资源利用集体行动，以更好的分配、管理、使用资源，以期能物尽其用与永续利用。

2.从形成自然资源利用集体行动的过程及效果来看，政府包括中央政府与地方政府，通过“商谈民主”的方式，一般按照共同但有区别的责任原则，确定资源使用、管理、保护的协议，并将此协议通过国际条约、协定或区际协议的方式加以固定。其协议规定的各方的权利义务不尽相同，且协议具有一定的执行力。解决此类跨区域的环境资源问题，需要相关国家和地区，本着共同协商、合理、永续利用自然资源的原则确定相互之间的权利义务并资源使用、管理、保护的协议。但是成员之间的权利义务，因为历史原因、科技水平、经济发展状况并不是完全均等的。在国家政府间自然资源利用集体行动中，虽然对于共同但有区别的责任原则能否成为国际法的基本原则，存在着争议，但其对协调各国的行为，确认各国权利义务方面发挥的作用确是不容置疑的。在那些已经明确采纳该原则的条约中，它是发达国家和发展中国家履行有区别的责任的法律依据；^[27]在其他环境保护领域，也为发展中国家在环境领域的谈判提供一个重要的武器和策略。^[28]而在地方政府间自然资源利用集体行动中，也因不同区域的地方政府在自然资源利用中的地位不尽相同，因此其权利义务也不一定均等。如河流的上下游省份，就河流的利用、保护及生态补偿等达成的协议，其中对上下游省份各方的权利义务规定就会有所差异。政府间集体行动的方式解决跨区域环境问题，与传统的解决方式相比的显著特点在于，其达成的协议具有一定的执行力。以传统的国际问题的解决为例，对此类问题的解决虽也多采用协商、谈判等形式，但因为国家主权的至高无上性，达成的协议往往只能依靠缔约国的自觉履行，执行力较弱。但以集体行动的方式解决国际问题而达成的协议，虽然也不能超越国家主权来强制执行，但通过协商确定的经济惩罚机制或贸易激励措施，使得此类国际协议具有一定的“变通”执行性，加之环境问题的全球性和生存相关性，不履行协议可能遭致国际舆论的谴责，使得各缔约国会对不履约行为三思而后行。(www.xing528.com)

3.从自然资源利用集体行动的效果不确定性来看，不同种类的政府间自然资源利用集体行动在难易程度上存在很大差异。同是国家政府间的自然资源利用集体行动，臭氧层保护与温室气体排放控制的集体行动的效果存在较大差异。前文已简单介绍过以《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》为核心机制的保护臭氧层的政府间集体行动取得了巨大的成功。联合国前秘书长安南称其为“迄今为止实施得最好的国际协定”。美国国家环保署局长Stephen L.Johnson认为，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》是人类为创建一个更健康、更美好的世界，显示其智慧、能力和决心的光辉榜样。^[29]但与此相较，政府间的温室气体排放控制的集体行动，却仍迷雾重重。尽管旨在遏制全球气候变暖的《京都议定书》历经波折，于2005年正式生效。但其减排效果与协定书的要求相比却不尽如人意，各主要发达国家的减排情况见下表。

表5-1　各主要发达国家的减排情况^[30]

臭氧层保护与温室气体排放控制的政府间集体行动之所以存在如此大的反差，原因是复杂的。防止气候变化和保护臭氧层的焦点分别在于温室气体减排和氟利昂排放控制，但二者有着巨大差异：第一，氟利昂仅仅是由少数行业生产，而且影响范围小，^[31]但人类的生存、现代社会的发展离不开温室气体排放。第二，可替代产品的开发、生产与应用的状况不同。温室气体减排的碳捕捉与碳封存技术，成本巨大难以承担，且清洁能源技术发展缓慢。而早在20世纪90年代末，技术上已经找到价格低廉的氟利昂替代品，臭氧层消耗产品的替代品迅速开发出来，并很快被商业化生产和广泛应用，只是当时尚未在全球推广。^[32]第三，分摊集体行动成本和减排额度分配之间的难易度存在差距。^[33]确定温室气体的减排额时，不仅要考虑人均排放量，还要考虑总体排放量；不仅要考虑各国的当今排放额，还需考虑各国的历史排放额；不仅需要考虑为了满足当代人生存和发展而必须使用的排放额，还得预留后代人生存与发展而必需的排放额。第四，与保护臭氧层集体行动有所不同，不同的国家对于温室气体减排存在差异很大的责任和利益。^[34]

4.从资源的使用管理来看，后现代政府间自然资源利用集体行动由各国或各地方政府协商对资源进行集体使用和管理。各成员一般不享有对特定资源排他所有权，不能要求分割，但可以使用、收益，并通过集体议决的方式对资源实行管理，实现对资源的物尽其用与永续利用。由于政府间自然资源利用集体行动所涉资源如大气、水流、公海等所具有的流动性或公共性特点，无法将其区分特定的份额进行所有，自然也就不能要求分割。通过集体行动，经由民主协商达成具有一定执行力的资源使用、管理的协议，可以更好地实现物尽其用与永续利用。

5.从自然资源利用集体行动协议的履行和纠纷解决的机制来看，经协商确定的协议履行的经济奖惩措施，使各政府的权利义务财产利益化，具有一定的可执行性，纠纷的解决依赖国际或区域协议的约定。