沙特政治：自上而下的改革，中东史下

1962年10月，王储费萨尔以大臣会议首相的名义颁布“十点纲领”，阐述基本的施政框架，承诺筹建国家协商会议（majlis al-shura al-watani），依据经训的教诲、沙里亚的原则和正统哈里发的传统制定“基本法”，创办省区协商会议，完善地方政府机构，设立司法部，保障司法独立，完善司法体系，保障伊斯兰框架内的言论自由。^[251]同年11月，费萨尔宣布：“沙特阿拉伯的政府适应社会的进步而经历着逐渐完善的过程。国王的政府相信，目前需要依据《古兰经》和《圣训》的原则以及正统哈里发的实践，制定基本法，以规范国家的管理，规范政府的基本原则，规范统治者与被统治者之间的关系，规范国家的权力，保障民众的基本权利，诸如在伊斯兰教和公共政策的框架内的言论自由。”^[252]所谓的“十点纲领”无疑包含着宪政制度的基本要素，“十点纲领”的颁布标志着沙特王国政治民主化进程的开端。

然而，费萨尔无意改革沙特王国的政治体制和实现民众广泛的政治参与，所谓的“十点纲领”只是其与国王沙特角逐权力的政治手段。1964年10月费萨尔即位以后，沙特家族内部的权力角逐告一段落，政治改革的进程随之搁置，“十点纲领”中关于政治改革的诸项承诺未能得到兑现。费萨尔明确宣布，沙特王国的现行政治制度不可更改，沙特王国不需要新的宪法，因为《古兰经》是最好的宪法。费萨尔尽管在“十点纲领”中承诺保障民众的言论自由，却在即位后不久实行更加严格的新闻审查制度。与此同时，沙特政府不断强化安全机构，旨在遏制反对派政治势力。国民卫队作为沙特政府控制民众的主要安全力量，由阿卜杜拉亲王直接统领，规模明显扩大。费萨尔当政期间颁布新的反罢工法，将对于煽动和组织罢工者的惩处由此前的监禁3—5年延长为监禁10—15年。^[253]60年代，苏联在中东诸国影响的扩大、纳赛尔主义的风行和共和制革命的高潮，严重威胁沙特王国的君主制度，促使沙特政府走上亲美的道路，与美国的广泛合作以及寻求美国的保护成为沙特政府的基本外交政策。

费萨尔当政期间，一方面致力于在经济社会层面推动沙特阿拉伯的现代化进程，另一方面不断强化沙特家族的权力垄断和独裁统治。沙特政府的诸多举措，与伊朗巴列维时代的白色革命以及埃及的纳赛尔主义颇具异曲同工之处。经济社会秩序的剧烈变化与政治制度的相对滞后之间的逆向运动，构成费萨尔时代沙特阿拉伯现代化进程的突出现象。自70年代开始现代伊斯兰主义的兴起和民众政治运动的高涨，则是剧烈变动的经济社会秩序与相对滞后的政治制度尖锐对立的逻辑结果，集中体现沙特王国深刻的政治危机。

1979年麦加事件发生以后，政治改革再次提上议事日程。1980年1月，王储法赫德宣布，即将筹建国家协商会议和制定基本法，国家协商会议将与大臣会议共同行使国家权力，地方政府亦将重新组建，以保证民众的政治参与。同年3月，国王哈里德宣布成立由欧莱玛和内阁大臣组成的8人委员会，委派内政大臣纳耶夫亲王主持，负责筹建国家协商会议、制定基本法和改组地方政府；国家协商会议包括50—70人，由沙特政府任命产生，分别代表不同社会阶层，参与制定基本法。^[254]

1984年底，法赫德国王在会见伦敦《星期天时报》记者时宣布，沙特政府正在筹建国家协商会议，国家协商会议的成员由沙特政府任命产生，国家协商会议的主要职责是通过表达民众意见和监督政府的方式，实现民众的政治参与。1985年4月，法赫德国王再次承诺成立国家协商会议。^[255]

法赫德国王与卡特总统

1992年3月，法赫德国王主持召开大臣会议，正式颁布基本法、国家协商会议法和地方组织法，实行有限的政治改革。^[256]基本法明确规定：沙特阿拉伯是具有完整主权的国家，阿拉伯语是沙特阿拉伯的官方语言，伊斯兰教是沙特阿拉伯的官方信仰，《古兰经》和《圣训》是沙特阿拉伯的永久性宪法，利雅得是沙特阿拉伯的首都，沙特阿拉伯实行君主制的政治制度，国家的统治权力属于沙特王国的创立者伊本·沙特的子孙。^[257]根据基本法，国家的根本职责是保护私有财产、捍卫伊斯兰教信仰、执行伊斯兰教法和保障沙里亚赋予的公民权利，国王拥有最高司法权和行政权，兼任大臣会议首相，有权任免副首相和大臣会议成员，有权解散大臣会议。基本法强调，沙特阿拉伯实行有限的司法独立和三权分立，国王决定法官的人选和任期，是立法、司法和行政机构的最高裁决者。^[258]国家协商会议法规定：国家协商会议由60 人组成（1997年改为90人，2001年增至120人），国家协商会议的成员由国王任命，任期4年，负责讨论国民经济与社会发展计划、解释法律和监督政府财政预算的执行情况，国家协商会议的决议须经国王批准方可生效，国王有权解散国家协商会议和决定国家协商会议的运作程序。地方组织法将沙特阿拉伯划分为13个省区，省区长官称作埃米尔，由内务部推荐而由国王正式任命，隶属内务部大臣，掌管省区内部的行政、财政、司法权力；省区设地方议会，行使资政的权力，省区长官兼任地方议会主席。^[259](www.xing528.com)

法赫德国王于1992年颁布的基本法不同于中东其他国家在现代化进程中制定的宪法，它沿袭沙特阿拉伯的传统政治制度，旨在通过法律的形式强化君主制和沙特家族的统治地位，并未涉及诸如保障公民权利、司法独立、议会选举以及组建工会和政党的现代政治准则。基本法规定的国家制度，尚未突破传统政治的基本框架。^[260]

1992年9月，法赫德国王任命前司法大臣穆罕默德·伊卜拉欣主持筹建国家协商会议。1993年8月，法赫德国王正式任命协商会议60名成员。协商会议成员主要包括部族首领和官方欧莱玛，其中约40%来自纳季德，约30%来自希贾兹，10%来自阿西尔、7%来自哈萨，1人具有什叶派的教派背景，反对派和妇女则被排除在外。^[261]国家协商会议分为8个专门委员会，会议的程序和内容受到严格控制。法赫德明确强调协商会议仅仅具有咨询的功能，沙特阿拉伯将延续君主制的政治制度，不会接受西方的民主政体；协商会议遵循伊斯兰教的协商原则，是民众政治参与的基本形式。1994年，协商会议召开会议29次，讨论议题45项。1995年，法赫德国王首次向协商会议提交政府预算报告。据沙特政府统计，第一届协商会议4年间召开会议103次，通过决议133项。1997年7月召开第二届协商会议，成员由60人增至90人。1999年7月，协商会议的专门委员会由8个增至11个。2001年召开第三届协商会议，成员由90人增至120人。^[262]

制定基本法和成立国家协商会议无疑构成90年代沙特王国政治改革的核心内容，经济社会的剧烈变革、民众运动的日趋高涨以及沙特王室内部的权力角逐则是促使沙特王国推行政治改革的动因所在。然而，所谓的基本法纯系国王授意制定，徒具宪法的形式，却无宪法的实质。不仅如此，基本法强调君主制作为沙特王国的基本政治制度，强调沙特家族在国家政治生活中的核心地位，排斥民众广泛的政治参与。与基本法同时出炉的国家协商会议，表现为自上而下的过程，缺乏选举程序和必要的独立性，处于沙特王室的操纵之下，无法成为制约王权和实现民众政治参与的政治机构，形同虚设，与法国波旁王朝时期的三级会议颇显雷同。

基本法和国家协商会议的宗旨，在于巩固现存的政治秩序和强化君主制度，并非改变现存的政治秩序，无意限制王权和实现民主。法赫德国王则明确声称：“其他国家采用的民主制度并不适合海湾国家的国情。伊斯兰教是我们的社会和政治法律，是规范社会、经济和政治制度的宪法。”^[263]内阁作为国家权力的中枢机构，处于沙特家族的控制之下：国王法赫德兼任内阁首相，王储阿卜杜拉任第一副首相兼国民卫队司令，苏勒坦亲王任第二副首相兼国防大臣，沙特·费萨尔亲王任外交大臣，纳伊夫亲王任内务大臣，穆提卜亲王任公共工程与住房大臣。^[264]

前英国驻沙特阿拉伯大使指出，90年代沙特王国的政治制度依旧沿袭伊本·沙特当政期间的传统模式。“在名义上，政策和措施由内阁即大臣会议讨论，并由大臣会议予以批准或否决。而在实际上，政策和措施的批准或否决的权力属于国王，大臣会议唯有遵从国王的意旨，坦诚的争执几乎是不可能的。”另一研究者认为：为数不多的资深王室成员负责制定沙特阿拉伯的国家政策，程序表现为自上而下的和不公开的特点。90年代，国际社会亦有许多非官方的人权组织批评沙特王国的司法机构缺乏必要的独立地位，从属于国王和政府特别是内务部和司法部，指责国王随意任免法官和设立特别法庭。“司法机构实际上只是行政机构的一个部门，而行政机构是沙特王国唯一的权力机构。”无论行政机构还是司法机构，皆处于王室成员的操纵和控制之下，而王室成员和显贵家族凌驾于法律之上。^[265]

90年代的沙特阿拉伯，反对派政治势力无疑呈明显上升的趋势，反对派政治影响不断扩大，政治风暴的诸多征兆日趋显见，民众力量的崛起与沙特家族的独裁统治之间的激烈抗争则是政治风暴的源头所在。90年代初自上而下的官方政治改革和国家协商会议的建立，显然不足以平息民众广泛的政治不满。然而，沙特阿拉伯的政治反对派来源各异，成分复杂，政治立场差异甚大。世俗政治反对派与宗教政治反对派错综交织，却因缺乏明确的政治纲领以及克里斯玛式的政治领袖，难以形成广泛和稳定的政治联盟。是为90年代的沙特阿拉伯区别于巴列维王朝覆灭前夕之伊朗的不同之处。现代伊斯兰主义的滥觞能否转化为政治革命，尚无法确定。