提升行政协议质量，减少行政优益权使用率

行政协议对未来社会变迁的低预见性是行政机关行使行政优益权的潜在原因之一，这也是行政协议低效率的表现。现阶段国内行政协议数量庞大，但合同质量参差不齐。以PPP为例，政府社会资本合作近年成为国家经济改革的重点领域之一，仅2014年一年国务院部委出台的相关文件就达19部之多，在政策拉动下，2015年PPP数量激增，并成为地方政府拉动经济发展的重要工具，仅重庆市在当年就提前4个月完成年度总计金额达1300亿元的PPP签约的工作计划。但自2016年始，PPP签约量呈下降趋势。此时首批PPP项目大多已进入合同履行阶段，合同的不完备性逐渐显现，如图1所示，PPP项目退出量增幅扩大，根据数据判断，未来仍有进一步上升的趋势。

图1　2017年与2018年第一季度PPP数量变化图

资料来源：财政部PPP中心 长江证券研究所。(www.xing528.com)

笔者认为，缔约阶段是保证协议质量的关键环节，在这一阶段，需要保证：（1）理顺政府职责；（2）引入第三方行政协议监督评估机制；（3）落实行政主体与私人主体在行政协议中的责任。其中，政府职责在于提高公信力与服务能力，[41]由于部门利益[42]的存在，这一设定远不能依靠行政主体独立自律实现，对此可借鉴澳大利亚联邦政府在PPP项目准入程序中引入的物有所值评价原则（Value for Money），通过对全面量化比较行政协议的成本与收益，尽量得出较为客观的数据结果，避免行政协议在政绩偏好激励下的行为过度偏离于市场。明确参与双方的责任对督促其在缔约阶段谨慎评估风险意义重大，对于行政主体，其责任可划分为行政责任与刑事责任，[43]为了兼顾对行政主体的震慑功能与对私人主体的有效补偿，需要视金钱赔偿机制作为行政责任的核心部分。虽然行政协议带有强烈的行政职权色彩，其仍然需以公私主体的合意为基础，因此私人主体也需对协议承担其应尽的责任，尽管它并非行政法学所聚焦的重点对象，我们仍期望对该归责机制的设计可以更加符合市场经济规律，以确保降低合同在未来变动的风险。