蓟门法学第8辑：公共利益的界限难以界定

行政合同又称为行政协议。根据法国行政法理论，行政协议被定义为行政主体为实现行政管理目标，而与自然人、法人或其他性质组织基于意思表示一致订立的体现行政性特点的契约。

目前有关行政协议较全面的官方解释多数分布在裁判文书中，例如在对四川省大英县人民政府与大英县永佳公司不履行行政协议纠纷的再审中，[2]法院经审理认为，实现公共利益或者行政管理目标是判断一种合同是否为行政协议的标准之一，行政协议应当以是否行使行政职权以及履行行政职责为本质要素。

在对童再清、贵州省铜仁市碧江区人民政府行政纠纷一案的再审审查中，法院认为：与合同相对人的逐利目的不同，行政主体的缔约目的是实现公共利益或行政管理目标，这一目标在协议中表现为显著的行政性，同时也是优益权的来源。[3]不难发现，行政主体的公共利益目的是划分行政协议与民事合同界限的显著依据，同时也是行政优益权赖以存在的基础。(www.xing528.com)

对于“何为公共利益”这一问题，行政法学界迄今也未形成统一答案，诚如学者所言：“公共利益是行政法学的核心问题，也是永久难题”。[4]国内学界与立法对公共利益的界定大致可归纳为四类：（1）将公共利益等同于集体利益或国家利益；[5]（2）视为社会利益；[6]（3）视为行政法中的一种平衡状态；[7]（4）反向解释，暂时排除政府利益，社会利益与特定集团的利益。[8]

我们发现，公共利益的边界在现阶段难以甚至是不可能被精确测定的，如果纯粹以公共利益这一模糊性理论为基础对优益权展开阐述，行政主体方基于行政优益权所为的合法性与合理性将缺乏显著的判断基准，这也会直接增加行政主体行为随意性的风险。