行政行为作为民事争议解决的先决条件

所谓行政行为是民事纠纷的先决条件，指的是民事案件中所涉及的行政行为是必须要面对的问题，如果不解决这个问题的话，必然会对民事案件审判的结果产生影响。[14]民事纠纷的解决有赖于对行政行为合法性的判断，如果无须对行政行为作出判断法官也能正确审理民事争议，那么该行政行为就不是民事争议的先决条件或者前提。

先决性行政行为才对民事审判具有拘束力，公定力理论可以作为约束性的理论基础，解释为什么行政行为可以拘束民事审判。公定力理论自传入国内以来经历了一系列变迁，从绝对公定力向有限公定力发展。主张绝对公定力的学者认为，任何行政行为，无论有效还是无效，都具有公定力。行政行为在被有权机关推翻之前，都被推定为合法。[15]有限公定力学说则主张无效的行政行为不具有公定力，任何人都没有义务遵守无效行政行为。[16]王天华则在对公定力理论进行梳理的基础上提出：“行政行为公定力概念经历了从实体性公定力到程序性公定力的理论转换，前者是以公权力的先验优越性原理为基础，而后者强调公定力概念的实定法属性。”[17]还有的学者更为激进，主张完全抛弃公定力理论。[18]目前学界的主流观点是保留公定力理论，但是在适用范围上对该理论予以限制，即采用有限公定力学说。该学说认为：为保证行政目的的实现，有效的行政行为在被有权机关确认为无效之前被推定为有效，其他国家机关应当尊重有效行政行为，只有通过行政复议或者行政诉讼才可以判断该行政行为是否合法或无效。在民事争议的审理过程中，法官没有权利判断具体行政行为是否符合法律规定或者有无效力，更无法撤销或者变更行政行为。目前学界对哪些有效行政行为具有公定力尚存争议，但这不是本文讨论的重点。根据上述的学说综述，笔者认为，有公定力的行政行为对民事审判具有拘束力，民事审判应当对有公定力的行政行为表示尊重，如民事案件需要判断某一具有公定力的行政行为是否合法，应当先进行行政复议或行政诉讼。(www.xing528.com)

公定力可以作为先决行政行为拘束民事审判的理论基础，那么作为先决或者前提的行政行为应该满足什么条件呢？首先，行政行为应当与民事审判的结果相关联。这种关联应该是法律意义上的，并非只要事实上有所联系行政行为就能成为先决条件。例如在治安处罚案件中，公安机关对致害人作出行政处罚，受害人因对损害赔偿数额不满而对致害人提起民事诉讼。这里公安机关所作的行政处罚虽然在事实上与民事诉讼有一定的牵连，但是不存在法律上的关联性。即使不对行政处罚的合法性进行判定，民事法庭也能清楚地审理侵权纠纷。其次，民事审判庭对关联行政行为的合法性有疑虑。根据公定力理论，如果民事审判庭基于已有证据判断行政行为合法有效，应当尊重行政行为的效力，无须通过另外的程序判断行政行为是否合法。再次，合法性的判断对于解决民事纠纷来说是不可或缺的。民事审判庭在审判案件时，如果根据已有证据和事实，就可以解决具体的民事争议，而无须对涉及的行政行为进行分析，那么该行政行为对于民事争议来说不具有先决性。此外，作为先决条件的行政行为不能是已经产生形式上确定力的行政行为。[19]所谓行政行为形式上的确定力，是指对于经过了法律规定的期间且已确定的行政行为，行政相对人没有权利任意通过诉讼或者抗告等方式改变该行政行为。[20]行政行为一经作出必然会影响到相对人和其他利害关系人的权利义务，因此相对人和其他利害关系人可以通过行政复议或者诉讼的手段来维护自己的权利。但是当行政行为作出后经历了一段时间，此时行政行为对除相对人和利害关系人以外的利益安排已经趋于稳定，如果允许相对人和利害关系人质疑该行政行为的有效性，那么就会造成行政法秩序的混乱。因此，除无效行政行为以外，如果错过了起诉期间，行政行为就具有形式上的不可争力。在民事审判时，如果相关的行政行为已经具有形式上的不可争力，那么相对人和利害关系人不能质疑其合法性，民事法官可以将行政行为作为事实或者证据使用，不用再判断该行为合法与否。相反，如果该行政行为尚未过起诉期间，行政行为的合法性尚有争议的空间，此时行政行为才可能是“解决民事争议绕不开的问题”，才有可能成为民事争议的先决条件。