蓟门法学第8辑：知情与参与关系的厘清

行政决策公众参与制度的推进仰赖于两个政策着力点，一方面是行政决策程序本身的制度建设，另一方面则是政府信息公开和行政决策公开制度。[12]公众的知情权是公众参与权的前提，政府信息公开制度是保障公众有效参与行政决策过程的基础性制度。

1.宪法根源的相通性

从根源上，知情权与参与权在宪法依据上有着相通性。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）并未为知情权提供明确的宪法条文依据，而学界一般对于知情权是追溯至《宪法》关于国家权力归属和人民参与国家管理的规定，关于人民对国家机关及其工作人员的批评和建议权、监督权等的规定。[13]参与权的宪法基础相比之下较为明晰，主要源于《宪法》第2条的规定，还可见于《宪法》第27条、第34条、第35条与第41条的规定。[14]知情权与参与权的本质均是为了实现人民当家作主的权利保障，但二者在程度和方式上存在一定的差异。知情权是一种了解权，强调的是“公众知晓政府在做什么”，而参与权更为积极，强调的是“公众参与政府在做的事情”。从“公众知晓政府在做什么”到“公众参与政府正在做的事情”所反映的是在民主程度上的提升，从此意义上讲，前者应当被视为后者的基础。“民主制度必须建立在公开的基础之上，而公开性又必须有具体的信息公开法律制度来加以保障和实施，这已经成为一种普遍的理念。”[15]

2.“输出”与“输入”的维度

对于政府信息公开与公众参与之间关系的解读还存在着“输出”和“输入”维度。[16]公众参与行政活动在某种意义上可以理解为一种双向的“信息流”，行政机关与公众之间有效的信息交流机制依赖于两个维度的内容：一方面，通过政府信息公开制度，行政机关将政府信息向社会“输出”；另一方面，公众参与制度完成了向行政机关“输入”社会信息的过程。(www.xing528.com)

3.行政决策的应有之义

从公众参与行政决策的现实困境来看，不难理解将政府信息公开作为前者的基础性制度的原因。一方面，传统的行政决策是一种“政府决策”，主体是政府。[17]行政机关对行政决策的垄断很大程度上来源于其掌握的信息，这种行政机关与公众之间的信息不对称阻碍了公众参与行政决策，使其只能沦为“政府决策”的客体。另一方面，同样突出的是，从我国行政权运行的历史特点看，其具备着封闭性的特征，强调行政信息的秘密性与特殊性，特别是对可能造成社会不稳定风险的负面信息。如《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）在修改后仍然保留着关于“三安全一稳定”的规定正是体现了上述的特点，该条文规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。历史地看，基于社会稳定的考量被作为秘密决策的重要理由，此为谬误。事实上秘密决策本身也可能成为社会不稳定风险的来源，正如本文所探讨的事件中所展现的。

行政信息的秘密性是行政权运行封闭性的重要屏障，要实现公众参与行政决策，就必须打破行政信息所具有的神秘性倾向。政府信息公开制度正是冲破行政权封闭壁垒的重要武器。