信息公开：告知答复程序蓟门法学第8辑

行政诉讼是保障当事人权益的事后性和兜底性的救济机制，如果能在行政机关作出影响相对人权利义务的行政行为事前或事中便消解争议，化解纠纷，就有可能最大限度地减少对相对人权益的侵害，有效节约司法资源，增进行政效率，实现成本效益的最大化。我国政府信息公开诉讼的大量涌现，实际上与信息公开制度与配套程序的不完善与缺失有着极为紧密的联系。就政府信息不存在案件而言，将行政机关在诉讼过程中的说明理由义务进一步前置，使行政机关在作出答复时便能充分尽到说理与告知的责任，这才是最符合法治思维和法治视角的根本性解决方案。

就笔者的实践经历而言，在笔者所见到的行政机关答复申请人的答复书上，往往只有寥寥数语，甚至仅有“您所申请的政府信息不存在”一句，便留下大段空白。实际上如此只言片语很难消解当事人心中的困惑，也很容易给当事人造成负面影响。对当事人而言，寻求政府信息公开，有时并非为了最终获取到特定的信息，而仅仅是为了“讨要说法”或者了解相关情况，在申请公开信息时，许多申请人对该信息是否真实存在，往往也难以确定；此时行政机关仅仅告知“信息不存在”，申请人实际上是一无所获，容易产生误解和怀疑；此时倘若能稍加解释和说明，实际上也能或多或少地满足申请人的知情权利。因此，有必要延展行政机关行使“告知”职责的意涵，强化答复程序的设计，明确行政机关在告知信息不存在时的说明理由义务，规范告知和答复的措辞和方式。这既符合正当程序的法治理念，也是服务型政府建设的应有之义。例如，上海某区财政局在答复“至2010年年底卢湾区政府的公车数量”的公开申请时，便进行了充分地解释与说理：“由于目前相关的统计工作尚未完毕，暂时无法提供。今后我们将根据财政部的统一要求，通过政府网站等渠道，认真推进该项政府信息的公开工作。”[23]此例所显示的正是，如果我们能进一步深化对行政程序内涵的认识，更加注重政府信息公开程序作为效果规范而非行为规范的功能定位，对于我们解决政府信息不存在的困局，完善政府信息公开的程序设计，推动法治政府建设的深入，必然是大有裨益的。

[1]石海波，中国政法大学2018级宪法学与行政法学专业硕士。

[2]黄学贤、杨红：“政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理”，载《江苏社会科学》2018年第3期。

[3]参见《北京市2017年政府信息公开工作年度报告》，载北京市人民政府网，http：//zfxxgk.beijing.gov.cn/110000/sxxgknb/201803/22/content_e9f4984e68334ebca7f0f13855a1762f.shtml，最后访问时间：2018年12月1日。

[4]《政府信息公开条例》第36条第4款规定，政府信息不存在的，应当告知申请人。

[5]参见上海市第二中级人民法院（2010）沪二中行初字第21号行政判决书。

[6]参见殷勇：“‘政府信息不存在’情形下的司法审查”，载《法学》2012年第1期。

[7]在指导案例101号之中，原告罗元昌因其另一损害赔偿纠纷案中举证需要，向被告重庆市彭水县地方海事处申请公开其名下船舶发生事故的海事调查报告等事故材料信息，彭水县海事处则以“经查该政府信息不存在”为由告知罗元昌；法院经审理查明：“彭水县地方海事处作为彭水县的海事管理机构，负有对彭水县行政区域内发生的内河交通事故进行立案调查处理的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于其职责范围内的政府信息；而在原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，海事处不能提供相反证据，也没有提供印证证据证明其尽到了查询、翻阅和搜索的义务，而仅有其自述，因而人民法院不予支持彭水县海事处有关政府信息不存在的主张。”参见重庆市中级人民法院（2015）渝四中法行终字第00050号行政判决书。

[8]一般而言，诉讼参与人不对消极性的事实负证明责任。参见卞建林：《证据法学》，中国政法大学出版社2007年版，第265页。

[9]此处被上诉人是指被申请公开的行政机关，章剑生教授论述此点时结合了信息公开第一案“董某诉上海市徐汇区房管局信息不公开案”的案件事实，此外，实际上本案作为备受争议的第一案，也面临着主张信息不存在时的证明责任分配之困境。参见章剑生：“知情权及其保障——以《政府信息公开条例》为例”，载《中国法学》2008年第4期。

[10]林鸿潮、许莲丽：“论政府信息公开诉讼中的证明责任”，载《证据科学》2009年第1期。

[11]《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》规定，被告主张政府信息不存在的，应当提供经过合理查询的证据。但最终出台的司法解释中删去了此条。(www.xing528.com)

[12]《行政诉讼法》第38条规定，除两种例外情形外，在起诉被告不履行法定职责的案件之中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。另外，罗森贝克的“规范说”（Normentheorie）主张，如果一方当事人认为适用某一具体法律规范能够满足自己的主张，那么其必须对该法律规范所蕴含的事实要件进行举证，并承担该事实真伪不明的不利后果。参见郑涛：“政府信息不存在诉讼之证明责任分配探析”，载《清华法学》2016年第6期。

[13]这种观念的来源是：政府信息公开制度是建立在公民知情权这一基本人权基础之上的，行政机关已经被预设了法定义务主体这一身份。参见于立深：“依申请政府信息公开制度运行的实证分析——以诉讼裁判文书为对象的研究”，载《法商研究》2010年第2期。

[14]参见上海市第二中级人民法院（2010）沪二中行初字第8号行政判决书。

[15]参见上海市第二中级人民法院（2010）沪二中行初字第25号行政判决书。

[16]参见段书臣、刘澍：《证明标准问题研究》，人民法院出版社2007年版，第32页。

[17]参加高家伟：《行政诉讼证据的理论与实践》，工商出版社1998年版，第170页。

[18]这里的“灵活性”是指，不同的行政案件所涉及的权益大小及所适用的程序简繁尽不相同，所要求的证明标准也不相同。参见马怀德、刘东亮：“行政诉讼证据问题研究”，载《证据学论坛》（第4卷），中国检察出版社2002年版，第220页。

[19]证明责任的分类和定义，参见梁凤云、武楠：“关于行政诉讼证据证明标准的几个问题”，载《法律适用（国家法官学院学报）》2002年第8期。

[20]《最高人民法院对审理政府信息公开行政案件的若干规定》第5条第2款规定：因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。第3款和第6款也规定了行政机关拒绝更正信息记录时和因与申请人特殊需要无关为由拒绝提供信息时的说理制度。

[21]Vaughn v.Rosen，523 F.2d 1136（1975）.

[22]参见沈成骄：“政府信息公开诉讼现状管窥——基于对2013年28个案例的观察与思考”，载《四川行政学院学报》2014年第2期。

[23]北京大学公众参与研究与支持中心编：《中国行政透明度观察报告2010年度》，法律出版社2012年版，第396页。