充分合理的查找检索义务审视

对于指导案例101号审理中的核心问题，即关于行政机关的查找、检索义务的证明，裁判要点给出的证明标准是“充分合理”；但作为一个反面案例，指导案例101号的裁判文书之中实际并未向我们展示出“充分合理”标准的具体内涵，以及法院是如何具体实际地运用此标准的。实际上这个问题在整个诉讼过程之中起到了非常重要的作用，在杨某诉崇明县人民政府信息公开纠纷解决案之中，杨某向被告申请公开某会议纪要而被告知相关信息未制作获取而不存在；被告崇明县人民政府在举证时提交了信息公开登记表、答复书、行政复议决定书以及工作人员“经过检索”的证言，而法院在审查是否尽到检索义务时，尽管以上证据之中只有工作人员的证言与该事实具有关联性，且仅具有微弱的证明力，但法院随即便采信了被告尽到了合理的检索义务这一事实，而原告无力提出新的相反证据予以反驳最终只能败诉。[14]而在周某诉上海市闸北区人民政府信息公开决定纠纷案之中也存在类似的情况，被告仅举闸北区政府在当年度编制的信息公开目录的证据，尽管信息公开目录本身并不囊括所有政府信息，且早已公开并为诉讼双方知晓，但法院依然认可了被告已经经过合理查询的事实。显然这只能证明被告进行了一定的查询，但是否进行充分合理的查询则依然是不得而知的问题，距离达到政府信息是否存在这一最终目的，更是相去甚远。[15]

由此可见，如果法院在查证行政机关是否尽到检索义务时运用的是较为宽松或者模糊的证明标准，那么就行政机关检索义务的设定则会趋于形同虚设，实际上与要求由原告承担主要的举证责任无异：对相对人而言，无异于再次得到了政府信息不存在的回应；对法院而言，上述审查过程无论多么详尽或完备，都只能沦为程序性的空转。另外，不可忽视的是，上述审查过程之中的矛盾转化方法，实质上是将一个难以查证的实体性事实，通过程序性事实的推定来予以查证，这种由程序向实体的推定，本身就只是一个间接证据，难以实现证明逻辑上的百分百的周延，只能是一种起到作为或然真实性前提而非必然真实性前提的作用。[16]因此就必须通过较为严格和明确的证明标准来弥补这一缺漏，尽最大可能完成由或然真实性向必然真实性的跨越，从而使得这种对行政机关检索义务的查证过程真正具有“形神兼备”的功能性意义。

我国现行法并未明确行政诉讼的证明标准，学界也尚未形成统一性的认识。一般而言，行政诉讼对相对人权利的影响介于民事诉讼和刑事诉讼之间，行政诉讼证明标准也因处于民事证明标准和刑事证明标准两个极端之间的中间地带；[17]同时，也应当具有其特有的“灵活性”[18]。在政府信息不存在诉讼之中，就行政机关的检索义务而言，设定其证明标准应当考虑的因素包括：其一，待证事实对诉讼结果和原告权益的影响，如上所述，在整个审查过程之中，对于检索义务是否充分履行的审查起着至关重要的意义，因此有必要对其设定严格的证明标准；其二，证明责任的性质，在整个诉讼过程之中，相较于原告承担适用较低证明标准的推进责任（证明行政诉讼的程序事实和推进诉讼程序的责任），被告必须承担更为严格的说服责任（证明行政行为合法性的责任），[19]才能使得待证事实最终得到清楚确凿的查证，并且就行政机关检索义务作为一个目的在于推定出实体性事实的程序性事实，也必须适用与被诉行政行为合法性相同或接近的证明标准；其三，证明过程中的价值衡量，在政府信息不存在诉讼之中，其最终结果显然与当事人的知情权利能或者不能得到保障有着直接的影响，如果检索义务难以得到充分履行，实际上就是等同于对当事人知情权的不利处分，而就政府信息是否存在、是否尽到检索义务的事实而言，涉及此类政府机关内部管理与履职相关事项时，行政机关拥有天然的举证能力上的优势，而相对人则因遥远的证据距离而处在近乎全然无能为力的状态，在衡量如此大的举证能力和证据距离差异的基础上，为实现公平和权益保障的目的，也有必要科以更高级别的证明标准。因此，指导案例101号所确定的充分合理的检索义务所适用的证明标准，应当属于严格的排除合理怀疑证明标准。(www.xing528.com)

除了探明充分合理的检索查找义务所适用的证明标准之外，细化举证事项、明确检索查找义务的具体建构，也是一个在举证和查证过程中有着很大意义的问题，它是证明标准在具体案例中的实际运用的体现之一。指导案例101号指明，仅有工作人员提供的证言，显然无法达到充分合理的标准；要达到这一标准，还需要更多详细和有力的证据支撑。当然，在现实案例之中，具体应当包括哪些证据形式或外观，应当是一个由法官灵活决断、具体把握、充分发挥能动主义的问题，但这些证据也应当围绕以下一些事项展开，包括：证明检索的政府信息数据库的全面性的证据，如证明在本级政府信息公开指南、公开目录、相关部门统一信息数据库之中进行检索等；证明检索过程的证据，如查询页面的电子截屏记录、查询档案登记、档案管理部门的工作人员证言等；证明检索方法正确性和有效性的证据，如证明已经穷尽与原告提供的信息文号线索相对应的同编号批次文件的检索等，或者根据原告提供的文件制作时间，证明已经穷尽了对同一时间段内所有文件的检索等；甚至工作人员的检索态度，在某些情况下也是一个值得参考的主观性证据。将以上相关证据组合成完整、清晰、能够排除合理怀疑的证据链条，既有利于行政争议的顺畅解决，也是对原告进行公开透明的告知程序，起到充分的以理服人、以事实说话的效果。笔者目前还无法寻找到具有如此示范意义的正面案例；以上这些证据细则，还有待于未来的司法进程予以明确。