《政府信息公开条例》第36条第4款并未指出政府信息不存在的具体意涵；[4]看似一目了然的不存在概念，实际上掩盖了诸多不同的情形，在理论研究和司法实践中切不能一概而论。例如，在某些情形之下，政府信息不存在，是自始至终不存在，抑或是曾经存在但因其他原因而“不存在”？在郑某诉上海市人民政府信息公开案中，郑某与复议机关就面临着这两种情形的分歧，郑某主张行政机关寄送的答复函曾经存在但行政机关未予以保留，而复议机关则给出该答复函处在政府信息不存在这一状态的答复；尽管对于郑某来说，这两种情形都阻碍他对政府信息的获取，但对法官而言，则影响在本案之中进行审查和判决的方式，最终也影响到对郑某权利的保障。[5]实际上，可以归结和概括到“政府信息不存在”之下的具体情形可能是：确无该信息，政府信息自始至终不存在；相关行政机关无收集记录、保存制作相关信息的职责；未履行该制作职责；相关法律事实未发生（如申请公开不动产变更登记信息而相关物权人未提出变更）；文件管理存在漏洞（毁弃、丢失、污损等）；等等。
有些学者主张，“政府信息不存在”的含义应当是明确的，也就是“从未制作过或者获取过”，即自始至终地不存在。[6]但就笔者而言，不应作此限定。本文所探讨的政府信息不存在作为行政机关的一种答复形式，也是行政诉讼过程中待证之事实，以上所列举的几种情形实际上都是造成政府信息不存在这一状态的原因；无论是由何种原因造成，在行政诉讼过程中，也许面向行政机关的是上述特定情形之一，但面向相对人和法官的，都仅仅是政府信息不存在这一种情形；行政诉讼的争议焦点是行政机关作出政府信息不存在的答复这一行政行为是否合法，那么无论是何原因造成行政机关作出这一答复，在答复作出之后，该行政行为都具有同样的对外效力，在法院判决作出之前的阶段，也都不影响行政行为是否合法的争议的解决。因此，没有必要也不应当对政府信息不存在的意涵作出某种限定，当行政机关作出政府信息不存在这一答复形式时，即将其纳入我们所要探讨的主题之中。(www.xing528.com)
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